Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. 11 lipca 2000 r., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ /dalej: ustawa o RIO/ w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /dalej: ustawa o samorządzie powiatowym/ /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ oraz par. 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb, liczby członków kolegium i trybu postępowania /Dz.U. nr 3 poz. 34/, podjęło uchwałę (...), w której stwierdziło nieważność uchwały (...) Rady Powiatu J. z 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji obligacji powiatowych w trybie oferty niepublicznej adresowanej - w części obejmującej wyemitowanie w roku 2001 drugiej transzy obligacji na kwotę 8.000.000 PLN /osiem milionów złotych/, wykraczającej poza ustaloną w budżecie na 2000 rok kwotę wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach budżetu.
Jak stwierdzono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zasady emisji obligacji powiatowych określa odrębna ustawa. A zatem, powiat może emitować obligacje na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach /Dz.U. nr 83 poz. 420 ze zm./, jednak przy zachowaniu warunków określonych w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm. /dalej: ustawa o finansach publicznych/. Stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz "emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego". Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych nie może /art. 49 art. 1 ustawy o finansach publicznych./ przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.
Skoro więc w budżecie Powiatu J. na rok 2000 wydatki nie znajdujące pokrycia w planowanych dochodach ustalono na kwotę 7.000.000 zł, to nie ma podstaw do podjęcia uchwały o wyemitowaniu obligacji na kwotę 15.000.000 zł. Taki sposób działania narusza w sposób istotny przepisy art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Powiat J. wniósł o uchylenie uchwały RIO, zarzucając jej naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
- - art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, przez pominięcie różnicy między pojęciami: "suma zobowiązali z wyemitowanych papierów wartościowych", która istotnie nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, a "emisja papierów wartościowych",
- - art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, przez przyjęcie, że uchwala zawiera istotne naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych. Uzasadniając te zarzuty, Powiat J. podkreślił, że Kolegium pominęło gramatyczną wykładnię art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a w szczególności istniejący w treści art. 49 ust. 1 ustawy łącznik "oraz" między pojęciami "suma zaciągniętych kredytów i pożyczek" i "suma zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 48 ust. 1, nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego". Oznacza to, że kwota będąca "sumą zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych" jest czymś innym niż "emisja papierów wartościowych" jako pojęcie użyte w art. 48 ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego, według strony skarżącej, nie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu J. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, albowiem argumenty strony skarżącej są bezpodstawne.
Emisja obligacji, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, ma bowiem ścisły związek z budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Skoro uchwala budżetowa Powiatu J. (...) z 9 czerwca 2000 r. w sprawie uchwalenia deficytu budżetowego określa go na kwotę 7 mln zł, to tylko na tę sumę możliwa jest emisja obligacji w 2000 roku, a nie na 15 mln zł. Rada Powiatu nie uchwaliła bowiem jeszcze budżetu na 2001 rok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Oceniając legalność /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zaskarżonej uchwały RIO w Rz., należy wskazać, że kompetencja tego organu do podjęcia uchwały wynika istotnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o RIO, albowiem uchwała Rady Powiatu J. dotyczy zaciągnięcia zobowiązania wpływającego na wysokość długu publicznego tej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała o emisji obligacji, aczkolwiek sama przez się nie kreuje zobowiązania /patrz: Adam Szpunar: Podstawowe problemy papierów wartościowych - Państwo i Prawo 1991 z. 2 str. 13; uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95 - OSNCP 1995 nr 12 poz. 168; uchwała TK z dnia 27 czerwca 1994 r., W 10/93 - OTK 1994 nr 2 poz. 46/ i z mocy art. 12 pkt 8 lit. "b" ustawy o samorządzie powiatowym nie jest oświadczeniem woli uprawnionego organu osoby prawa publicznego, to przecież, z mocy postanowień art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 2 lit. "b", art. 36 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 i art. 113 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, wpływa na wysokość państwowego długu publicznego. Okoliczność ta nie jest w sprawie przedmiotem sporu, lecz stanowią go dwie kwestie, a mianowicie:
1/ zgodność z prawem /art. 48 ust. 1 pkt 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych/ uchwały Rady Powiatu J. z 9 czerwca 2000 r. w sprawie emisji w 2001 roku drugiej transzy obligacji powiatowych na kwotę 8 mln zł, 2/ ocena ewentualnych skutków naruszenia tego prawa jako istotnych bądź nie. Dokonując wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych, należy mieć na względzie to, iż powinna ona uwzględniać założenie, że dopuszczalne jest nie to, co nie jest zakazane, lecz to, na co wyraźnie przepis prawa zezwala /wyrok NSA z dnia 20 marca 1998 r., III SA 1622/97 - ONSA 1999 Nr 1 poz. 19/.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, należy podkreślić, że przepisy ustawy o finansach publicznych łączą zasadę samodzielności prowadzenia gospodarki finansowej powiatu /art. 51 ust. 1-3 ustawy o samorządzie powiatowym/ z jego budżetem, co nie oznacza dowolności w planowaniu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Skoro budżet tej jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów, i ma charakter normatywny /art. 109 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym/, a obligacja jako papier wartościowy nie jest dochodem, lecz przychodem budżetu /art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy o finansach publicznych/, a wykup obligacji rozchodem, a nie wydatkiem budżetowym /art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych/, to niezgodna z art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest uchwała Rady Powiatu o emisji obligacji w przyszłym roku budżetowym, w sytuacji braku nie pokrytych wydatków w samej uchwale budżetowej lub innej podjętej w ciągu roku budżetowego, zwiększającej te wydatki.
Przepis ten bowiem odnosząc się do pojęcia "wydatki nie znajdujące pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego", traktuje o deficycie budżetowym w rozumieniu art. 112 ust. 1 tej ustawy, rozumianym jako "różnica między dochodami a wydatkami budżetowymi". Skoro źródłem jego pokrycia ma być /art. 48 ust. 1 zd. 1 ustawy o finansach publicznych/ między innymi emisja obligacji jako papierów wartościowych, to musi istnieć sytuacja faktyczno-prawna stworzona przez uchwałę budżetową lub inną kreującą wydatki, podjęta co najmniej równolegle z uchwałą o emisji obligacji. Przepis ten jest po pierwsze, wyrazem zasady uprzedniości budżetu w prawie budżetowym, a po drugie, w praktyce uniemożliwia zaciąganie kredytów /obligacja jest szczególnego rodzaju pożyczką celową/ bezpośrednio na finansowanie deficytu budżetowego /patrz: Zyta Gilowska: Finansowanie samorządu terytorialnego według ustaw o finansach publicznych oraz o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Samorząd Terytorialny 1999 nr 3 str. 50/.
Mówiąc inaczej i w uproszczeniu, omawiana uchwała Rady Powiatu J. byłaby w omawianej sytuacji faktycznej dopuszczalna, gdyby kredyt obligacyjny był dochodem jednostki samorządu terytorialnego, jak choćby opłaty lokalne ustalane w drodze samoopodatkowania z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ /art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych/, czy też dochodami ze sprzedaży praw nie stanowiących przychodów w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. "d" tej ustawy /a więc m.in. obligacji/. Powyższa konstatacja w sposób oczywisty jest powiązana z ogólniejszymi zasadami budżetowymi, a mianowicie: równoważenia dochodów i wydatków budżetowych /art. 124 ust. 1 ustawy o finansach publicznych/ oraz "obładowywania" uchwały budżetowej przepisami gminnymi powszechnie obowiązującymi /art. 12 pkt 7, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 51 ust. 1-3 ustawy o samorządzie powiatowym; Teresa Dębowska-Romanowska: Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego, Wyd. "Municipium" SA, Warszawa 1995, str. 186; art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 124 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych/. Gdyby wpływy z obligacji były dochodem, to projekt budżetu powinien być oparty na istniejącym stanie prawnym tych dochodów.
Wątpliwa jest natomiast, zdaniem Sądu, dopuszczalność stwierdzenia nieważności omawianej uchwały o emisji obligacji na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
W przepisie tym jest bowiem mowa o "sumie zaciągniętych (...) zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 48 ust. 1", która nie może przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. A zatem, dla niniejszych rozważań istotne jest ustalenie, kiedy zostaje zaciągnięte zobowiązanie z wyemitowanych obligacji. Z uwagi na różny charakter obligacji, jako papierów wartościowych bądź nic, funkcjonujących w obrocie, należy zwrócić uwagę na to, że z uchwały Rady Powiatu J. w sprawie emisji obligacji wynika, że nastąpi ona w trybie oferty niepublicznej adresowanej, co oznacza, że nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi /Dz.U. nr 118 poz. 754 ze zm./. Z jej postanowień wynika też prawo emitenta do ich wykupu przed terminem w celu umorzenia. Z powyższego należałoby wnosić, że emitowane obligacje będą papierem wartościowym w formie dokumentu ucieleśniającego prawo powstające w związku z jego wystawieniem, a nie prawo istniejące niezależnie od wystawienia dokumentu /art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi; art. 9 pkt 2 w związku z art. 5c ust. 1, art. 26 ustawy o obligacjach; art. 921[6] i art. 921[14] Kc; Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. K. Pietrzykowskiego, str. 631; A. Mach: Emisja obligacji a publiczny obrót papierami wartościowymi, PPH 1999 z. 10 str. 32/.
Z art. 4 ust. 1 ustawy o obligacjach w związku z art. 921[6] Kc wynika, że obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji /obligatariusza/ i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, a do realizacji tego prawa majątkowego z dokumentu nieodzowne jest jego przedstawienie. Przepisy tej ustawy ani też kodeksu cywilnego nie rozstrzygają kwestii charakteru czynności prawnej "inkorporującej" prawo w dokumencie. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie /Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. K. Pietrzykowskiego, str. 635; Zdzisław Świeboda: Egzekucja z papierów wartościowych - Przegląd Sądowy 1997 nr 5, str. 3; uchwała 7 sędziów SN z dnia 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95 - OSNCP 1995 nr 12 poz. 168/ przeważa pogląd, iż do powstania zobowiązania w takim przypadku dochodzi przez wydanie dokumentu, która to czynność ma charakter umowy /patrz także art. 517 par. 2 Kc/. Nie można, podzielając ten pogląd, przyjąć, by sama uchwała Rady Powiatu kreowała /zaciągała/ zobowiązanie. Uchwała taka nie rodzi więc zobowiązania finansowego, aczkolwiek go dotyczy.
W tej sytuacji omawiana uchwała nie spowodowała zaciągnięcia zobowiązania, przez co powoływanie się w zaskarżonej uchwale RIO w Rz. na ten przepis jako podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu J. nie jest uzasadnione.
Podsumowując tę część rozważań, należy podkreślić, że wpływy z obligacji powiatowych są przychodem, a nie dochodem budżetowym /art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy o finansach publicznych/, a środki przeznaczone na ich wykup są rozchodem, a nie wydatkiem /art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych/, dlatego niezgodna z art. 48 ust. 1 pkt 2 tej ustawy jest emisja obligacji, jeśli nie ma wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 49 ust. 1 tej ustawy odnosi się do sumy zobowiązań już powstałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o obligacjach i art. 921[6] Kc.
W tej sytuacji nie jest uzasadniony zarzut skargi, iż w uchwale RIO w Rz. dokonano błędnej wykładni art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Należy natomiast zgodzić się z poglądem o niedopuszczalności utożsamiania pojęć "emisja obligacji" oraz "suma zaciągniętych zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych". Powyższe nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.
Druga kwestia, a więc charakter stwierdzonego naruszenia prawa, w zasadzie nie jest przedmiotem kontrowersji zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie /wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 - Orzecznictwo w sprawach Samorządowych 1998 nr 3 poz. 79; Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1999, str. 488/. Regułą jest, że do istotnych naruszeń przepisów skutkujących nieważność uchwały należy między innymi naruszenie: podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów prawa materialnego -przez wadliwą ich wykładnię.
Uchwała Rady Powiatu J. o emisji obligacji powiatowych naruszyła przepisy prawa materialnego, a więc tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to pojęcie szersze niż rażące jego naruszenie, o którym mowa w art. 156 par. 1 Kpa, dlatego argumentacja skargi odnosząca się do utożsamiania tych pojęć nie jest trafna.
W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oddalił skargę.