Uzasadnienie
Wojewoda P., decyzją z dnia 25.05.2001 r., (...), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 7.02.2001 r., (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Zarządowi Miasta P. pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn: Składowisko odpadów komunalnych dla miasta P. w dzielnicy P. wraz z towarzyszącymi obiektami kubaturowymi, liniowymi, elementami zagospodarowania terenu i urządzeniami niezbędnymi do przyszłego prawidłowego funkcjonowania składowiska na terenie działek wymienionych w decyzji.
Powołaną decyzję wydał na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył niezbędne dokumenty wymagane przez art. 33 ust. 2 prawa budowlanego tj.:
- - projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi,
- - dowody stwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- - prawomocną decyzję Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budowy wysypiska.
W odwołaniu Izabela Z. i Elżbieta M. podniosły następujące zarzuty:
- - przyjęcia przez Prezydenta Miasta P. niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę,
- - nie przekazania stronom postanowienia Wojewody P. z dnia 10.12.1998 r., (...)
- - nie powiadomienia stron o podjętym postanowieniu przez Inspektora Sanitarnego z dnia 21.09.2000 r., /odwołujące się otrzymały to postanowienie po terminie do wniesienia zażalenia/,
- - niezgodności projektu zagospodarowania terenu z warunkami decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19.11.1997, (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy nie uwzględnił tych zarzutów i wyjaśnił, że inwestor przedłożył wniosek o pozwolenie na budowę wysypiska odpadów komunalnych w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z dokumentami. Po sprawdzeniu tych dokumentów i stwierdzeniu nieprawidłowości, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 4.01.2000 r., (...) nałożył na Zarząd Miasta P. obowiązek ich wyeliminowania w terminie do 20.10.2001 r. Z nałożonego obowiązku Zarząd Miasta wywiązał się przed wyznaczonym terminem i w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji w aktach sprawy były wszystkie dokumenty niezbędne do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych i obiektów towarzyszących.
Odwołujące się brały udział w postępowaniu administracyjnym zarówno przed podjęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu składowiska odpadków jak i przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie zarzutów dotyczących nie uczestniczenia odwołujących się w postępowaniach przed Wojewodą P. /postanowienie z 10.12.1998 r., (...)/ i P. Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym /postanowienie z dnia 21.09.2000, (...)/ i dostarczenia tych postanowień po terminie do złożenia zażalenia, to powyższe postanowienia dotyczyły uzgodnień dokumentacji projektowej składowiska odpadów komunalnych, z którymi odwołujące się zapoznały się na etapie prowadzonego postępowania przed wydaniem pozwolenia na budowę i mogły korzystając z uprawnień wynikających z art. 58 par. 1 i 2 Kpa wystąpić do Wojewody P. oraz P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z wnioskami o przywrócenie terminu do wniesienia zażaleń. Z przysługujących uprawnień odwołujące się nie skorzystały.
Nie jest również zasadny zarzut niezgodności projektu zagospodarowania składowiska odpadów komunalnych z warunkami decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19.11.1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na to, że przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu składowiska odpadów komunalnych, uwzględniono w pełni warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte w ww. decyzji. Sugerowane przez odwołujące się niezgodności dotyczą nie warunków decyzji, a zacytowanego w uzasadnieniu decyzji zapisu w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miejskiej w P. z dnia 20.01.1993 r. W obowiązującym aktualnie stanie prawnym dla obiektów projektowanych i istniejących nie przewiduje się tworzenia stref ochronnych w rozumieniu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zgodnie z przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 194 ze zm./, a w szczególności art. 71, wymagania w stosunku do inwestorów i zarządców zakładów uciążliwych wzrosły i w projektowanych oraz istniejących zakładach nie można wyjść ze strefą oddziaływania poza obręb terenu do którego posiadają tytuł prawny.
Z przedstawionych do zatwierdzenia projektów budowlanych składowiska odpadów komunalnych dla miasta P. oraz stanowisk jednostek opiniujących wynika, ze w projekcie budowlanym przyjęto takie rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, które eliminują szkodliwe oddziaływanie na środowisko poza terenem projektowanego składowiska odpadków komunalnych.
Wokół składowiska odpadów, wewnątrz terenu ogrodzonego został zaprojektowany pas zieleni izolacyjnej, szybkorosnącej i zimozielonej. Jednocześnie Zarząd Miasta został zobowiązany do stałego monitorowania stanu higieniczno-sanitarnego wód powierzchniowych i podziemnych oraz powietrza w rejonie składowiska, obejmującego również zanieczyszczenia mikrobiologiczne, a po 2 letniej eksploatacji składowiska - wykonania oceny oddziaływania na środowisko zrealizowanej inwestycji.
Działki odwołujących się usytuowane są w odległościach około 125 i 140m od terenu projektowanego składowiska odpadów i nie są narażone na jego szkodliwe oddziaływanie.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Izabela Z. i Elżbieta M. i podniosły następujące zarzuty:
- - w dniu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę /7.12.1999 r./ projekt budowlany nie był kompletny, bo wówczas inwestor nie posiadał operatu wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego.
Operat wodnoprawny był opracowany dopiero w kwietniu 2000 r., a zaopiniowany został przez Inspektora Sanitarnego w dniu 12.06.2000 r. Pozwolenie wodnoprawne było wydane w dniu 19.07.2000 r. przez Prezydenta Miasta P., który nie był właściwy do jego wydania, właściwy był Starosta Powiatowy. Wynika to z operatu wodnoprawnego str. 14/14 punkt 9 "wnioski" (...). Postanowienie Wojewody P. z dnia 10.12.1998 r. dołączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest nieaktualne, gdyż do chwili wydania pozwolenia na budowę składowiska minęło ponad 2 lata. Również opinie sanitarne z dnia 9.03.1999 r. i z 19.07.1999 są nieaktualne. Od czasu ich wydania do czasu wydania pozwolenia na budowę minęło 1,5 r. Wymienione opinie sanitarne i uzgodnienie z Wojewodą P. nie były aktualizowane według wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia 19.12.1997 r.
Niezrozumiałe jest oświadczenie o kompletności dokumentacji projektowej G. Biura Projektów Budownictwa Przemysłowego SA w G. (...) z dnia 18.11.1998 r., bo przecież prace projektowe prowadzono również w terminie późniejszym jak np. operat wodnoprawny. Załączniki do wniosku o pozwolenie na budowę były dostarczone dopiero 10.01.2000 r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru dokumentacji przez panią Marię S. Sam wniosek bez załączników nie posiada mocy prawnej i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciła swoją ważność 15.12.1999 r., gdyż załączniki dostarczono 10 stycznia 2000 r.
Inwestor nie posada zezwolenia na prowadzenie prac ziemnych wykopaliskowych i archeologicznych na terenie planowanego składowiska odpadów.
Jest ono konieczne z uwagi na oczywisty charakter zabytkowy stanowisk archeologicznych tam umiejscowionych. Taki obowiązek nakłada art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15.02.1962 r.
Brak tego zezwolenia narusza art. 32 ust. 1 prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r.
Zarząd Miasta P. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączył dokumentów wymaganych przez art. 33 ust. 2 punkt 2 prawa budowlanego tj. nie posiadał wszystkich dowodów stwierdzających prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane tzn.: nie wykupił działki Lidii i Tadeusza O., Ryszarda i Teresy K., Janusza i Grażyny K. oraz około 3 ha gruntu Nadleśnictwa K. Działki te zostały wykupione w miesiącach od maja do lipca 2000 r., akty notarialne w aktach sprawy. Zakwestionowały przyrzeczenia i zgodę na sprzedaż działek dołączonych do wniosku pod numerem 6, 11 i 12.
Zgoda czy przyrzeczenie sprzedaży może być zawsze wycofane. To nie są dowody dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W podsumowaniu stwierdziły, ze decyzja o pozwoleniu na budowę narusza art. 32 ust. 1 art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. i art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15.02.1962 r.
Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi i powołał się na motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odpierając zarzut, iż Prezydent Miasta P. nie był właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych ze składowiska do cieku wodnego położonego na terenie wsi P. wyjaśnił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, ze wody opadowe odprowadzane są poprzez potok bez nazwy, przepływający przez działki nr, nr 261/4, 261/6, 263/1 i 263/2 do potoku J., oznaczonego jako działka nr 279/2. Wymienione działki położone są w granicach administracyjnych miasta P. i w związku z tym Prezydent Miasta P. był organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym.
P. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 20.01.2001 r., (...) pozytywnie uzgodnił przedłożony projekt składowiska odpadów komunalnych dla miasta P. Nietrafny jest zarzut o nieaktualności postanowień P. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. Pismem z dnia 29.08.2000 r., (...) wymieniony Inspektor potwierdził aktualność postanowień z dnia 9.03.1999 r. i 19.07.1999 r. oraz postanowienia z dnia 16.06.2000 r., (...) opiniujących dokumentację projektową składowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, nazwanej dalej skrótem ustawa o NSA, Sąd ten kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem.
Przy tego w rodzaju kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 29 i art. 51 ustawy o NSA/, ale związany jest przedmiotem /granicą/ sprawy administracyjnej, czyli kognicja Sądu nie może obejmować aktów administracyjnych nie związanych z przedmiotem sprawy administracyjnej.
Dla przykładu, Sąd w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest władny kontrolować pod względem zgodności z prawem decyzji o wyłączeniu gruntów spod produkcji rolnej.
Najdalej idącym zarzutem podniesionym w skardze jest zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm. - stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji/, zwanej dalej prawem budowlanym.
Stawiając taki zarzut wywodziły, iż inwestor złożył podanie o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz załączniki do podania określane w art. 33 ust. 2 prawa budowlanego dołączył już po terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy. W dacie złożenia podania o pozwolenie na budowę nie posiadał prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane /chodzi o nieruchomości stanowiące własność Lidii i Tadeusza O., Teresy i Ryszarda K., Grażyny i Janusza K. i około 3 ha gruntu - Nadleśnictwa K./, prawo takie uzyskał dopiero w okresie maj-lipiec 2000 r.
Sąd uznał, iż przedstawione zarzuty nie mają wpływu na wynik sprawy. W ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19.11.1997 r., (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "budowa składowiska odpadów komunalnych dla miasta P. itd." podano, iż decyzja ta jest ważna przez okres 2 lat, licząc od daty kiedy stała się ostateczna.
Wskazana decyzja stałą się ostateczna w dniu 15.12.1997 r. /data wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., (...) - utrzymującej w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 19.11.1997 r./.
Termin 2-letni wskazany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu upływał z dniem 15.12.1999 r.
Podanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego składowiska odpadów wpłynęło do Prezydenta Miasta P. w dniu 8.12.1999 r., czyli przed upływem terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki wyszczególnione w podaniu zostały złożone w dniu 10.01.2000 r. (...). W art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego użyto zwrotu "kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu", przeto wykładnia językowa i logiczna przemawia za konkluzją, iż o zachowaniu terminu ważności ww. decyzji decyduje data złożenia samego wniosku o pozwolenie na budowę. Okoliczność, że art. 33 ust. 2 prawa budowlanego obliguje inwestora do dołączenia do wniosku projektu budowlanego oraz innych dokumentów wymienionych w tym przepisie, nie zwalnia organu od obowiązku /przewidzianego w art. 64 par. 2 Kpa/, wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku przez doręczenie organowi wymaganych załączników w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
Zarząd Miasta P. wymagane załączniki do podania o pozwolenie na budowę Składowiska odpadów, przedłożył bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków wniosku, zatem nie było podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania.
Ubocznie należy nadmienić, iż fakt złożenia wniosku bez załączników wynika z adnotacji organu administracji zamieszczonej na podaniu /pieczątce/ o treści: "Urząd Miejski w P. - Wydział Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, Wpłynęło 1999-12-08, L.dz. 3587, ilość zał." - "podpis".
Wedle art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 prawa budowlanego, właściwy organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i w razie stwierdzenia niekompletności, nakłada postanowieniem na wnioskodawcę obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym przez organ terminie, pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Powołany przepis /art. 35 ust. 3 prawa budowlanego/ nie określa długości terminu do usunięcia nieprawidłowości, zatem długość takiego terminu określa organ w postanowieniu.
W przedmiotowej sprawie administracyjnej, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 4.01.2000 r., (...), stwierdził niekompletność dokumentacji i nałożył na Zarząd Miasta P. obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości m.in.: w zakresie prawa do dysponowania niektórymi wyliczonymi działkami przez dołączenie aktualnych zaświadczeń z ksiąg wieczystych - w terminie do dnia 20.10.2001 r.
Wskazane w tym postanowieniu braki /nieprawidłowości/ zostały usunięte przed zakreślonym terminem.
Na marginesie należy zamieścić uwagę, iż określony termin do usunięcia nieprawidłowości był zbyt długi /ponad 20 miesięczny/, ale z jurydycznego punktu widzenia nie można jednakże przypisywać organowi naruszenia art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Adresatem takiego postanowienia jest tylko wnioskodawca i na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie, zatem nie doręczenie skarżącym takiego postanowienia nie miało wpływu na wynik sprawy.
Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych /definicja ustawowa zamieszczona w art. 3 pkt 11 prawa budowlanego/. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego.
W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym /np. umowa użyczenia/ daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany.
Regułą jest, że przy kontroli zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W dacie wydania zaskarżonej decyzji /25.05.2001 r./ inwestor posiadał prawo do dysponowania wszystkimi działkami na których ma być realizowana zamierzona inwestycja. Taki stan rzeczy istniał także w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W związku z tym zarzuty skarżących, iż inwestor w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomościami Lidii i Tadeusza O., Teresy i Ryszarda K. i Nadleśnictwa K., nie miały już znaczenia przy kontroli zaskarżonej decyzji.
Otóż Lidia i Tadeusz O. umową sprzedaży z dnia 17.07.2000 r. zbyli na rzecz Gminy Miejskiej P. działki nr 1/13 i 1/14, obręb 130 /akt notarialny Rep.A nr 5100, sporządzony przez notariusza Jerzego O./.
Teresa i Ryszard K. w pisemnej umowie z dnia 5.05.2000r. wyrazili zgodę na przeprowadzenie linii energetycznej przez działkę nr 161/2, obręb P., zaś umową sprzedaży z dnia 11.04.2000 r. zbyli na rzecz ww. Gminy działkę nr 213/7 /akt notarialny Rep.A nr 752/2/2000/.
Nadleśnictwo K. - aktem notarialnym z dnia 12.05.2000 r., Rep. A nr 943/2000, sporządzonym przez notariusza Pawła B. zbyło na rzecz tej gminy działki o numerach: 3/3, 3/5, 5/6, 5/4 - obręb 121, działki 1/11, 1/15 - obręb 130, działkę nr 1/4 - obręb 120, działki nr 261/2, 261/4, 261/5 - obręb P., działkę nr 137/1 - obręb P. Oprócz tego w aktach administracyjnych znajdują się umowy o charakterze zobowiązaniowym, w którym właściciele działek o numerach: 142/3, 143/15, 144/2, 145/2, 147/2, 148/4, 162/3, 150/2, 162/1, 25/4, 26/3, 27, 28, 48/3, 48/4, 49, 143/8, 143/11, 143/12, 148/6, 163/5 wyrazili zgodę na użycie ich nieruchomości na wskazane w umowach cele budowlane.
Poza tym Gmina zawarła z Markiem S. /działka nr 17/1/ oraz z Marią i Eugeniuszem K. /działka nr 22/8/ umowy przedwstępne z dnia 29.10.1999 r. w formie aktów notarialnych Rep.A nr 9233 i 9236, w których wymienieni wyrazili zgodę na urządzenie na ich działkach jeszcze przed wykupem drogi dojazdowej do projektowanego składowiska odpadów.
Aczkolwiek umowa przedwstępna nie przenosi prawa własności, ale zamieszczenie w takiej umowie oświadczenia właściciela, że wyraża zgodę na użycie jego nieruchomości na cele budowlane, spełnia zdaniem Sądu wymóg posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane /zob. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.11.1997 r., III RN 32/97 - OSNAPU 1998 nr 13 poz. 368/.
Pozostałe działki wymienione w osnowach decyzji stanowiły własność Gminy Miejskiej P. Zarzut Izabeli Z., zawarty w jej piśmie procesowym z dnia 3.12.2001 r., iż brak jest uchwały Zarządu Miasta P. w sprawie wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę składowiska odpadów, nie ma istotnego znaczenia w sprawie.
Wniosek o pozwolenie na budowę, zgodnie z par. 60 ust. 1 Statutu Miasta P., podpisali dwaj członkowie Zarządu. Obowiązek sporządzenia protokołu z posiedzenia Zarządu i załączenia doń podjętej uchwały, wynika z par. 7 Regulaminu Zarządu Miasta P., lecz przepisy regulaminu, nie są prawem miejscowym, mają charakter wewnętrzny, zatem nie wiążą osób trzecich i organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę /zob. A. Agopszowicz, Z. Gilowska - Ustawa o samorządzie terytorialnym - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1997 r., str. 116/. Kolejny zarzut zawarty w tym piśmie dotyczy nie sporządzenia wniosku o pozwolenie na budowę według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę /Dz.U. nr 98 poz. 625/, bowiem we wniosku nie podano nazwy nadzoru budowlanego, podstawy prawnej i numerów działek ewidencyjnych na których ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne.
Zdaniem Sądu celem delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 32 ust. 5 prawa budowlanego upoważniającej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do opracowania m.in. wzoru wniosku o pozwolenie na budowę było przede wszystkim ujednolicenie składanych wniosków i tym samym usprawnienie pracy organów architektoniczno-budowlanych przez zmniejszenie ilości wezwań do inwestorów o uzupełnienie braków formalnych wniosków.
Jednakże zaniechanie sporządzenia wniosku o pozwolenie na budowę według normatywnego wzoru, nie pociąga za sobą żadnych konsekwencji prawnych dla wnioskodawcy. Co się tyczy przedmiotowego wniosku, to zawiera on niezbędne dane umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, określa zamierzenie budowlane, zaś w załączniku do wniosku podano numery działek ewidencyjnych na których ma być realizowana projektowana inwestycja. Nie wskazanie we wniosku podstawy prawnej, nie stanowi zdaniem Sądu braku formalnego wniosku, bo bez takiego składnika można nadać sprawie dalszy bieg.
Dalszy zarzut skarżących zawarty w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 3.12.2001 r. dotyczy nie doręczenia skarżącym m.in. decyzji Wojewody P. wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzji Prezydenta Miasta P. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, postanowienia Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków z Siedzibą w P. oraz innych uzgodnień podanych we wniosku o pozwolenie na budowę. Jak to już nadmieniono na wstępie, zakres kontroli sądowej nie może wykraczać poza przedmiot sprawy administracyjnej.
W sprawie o pozwolenie na budowę, Sąd jedynie sprawdza czy inwestor dołączył do wniosku odpowiednie dokumenty, wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia itd. nie kontroluje natomiast czy incydentalne akty administracyjne są zgodne z prawem, a w szczególności czy w tych sprawach brały udział wszystkie osoby mające przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Wymienione sprawy incydentalne nie mieszczą się bowiem w granicach sprawy o pozwolenie na budowę.
Jeżeli skarżące uważały, iż w tego rodzaju sprawach przysługiwał im przymiot strony, a mimo tego w sprawach tych nie brały udziału, mogły składać wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego w tych sprawach, bo były to sprawy odrębne, aczkolwiek niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę.
Opracowanie operatu wodnoprawnego i wydanie pozwolenia wodnoprawnego, dopiero po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę, nie może powodować kasacji zaskarżonej decyzji, gdyż w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagane dokumenty już istniały, przeto poruszony zarzut nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Skarżące podniosły też, iż właściwym organem do wydania pozwolenia wodnoprawnego był Starosta Powiatowy, a nie Prezydent Miasta P. i w tej kwestii powołały się na zapis zawarty w operacie wodnoprawnym str. 14/14 punkt 9 o następującej treści:
"Inwestor winien wystąpić do Starostwa powiatowego w P. z wnioskiem o pozwolenie wodnoprawne na: Odprowadzanie ścieków deszczowych zewnętrznych zebranych rowem opaskowym z odpływem do umocnionego odcinka potoku J. w ilości 98 dm3/s itd."
Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 poz. 230 ze zm./ w brzmieniu noweli z dnia 24 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 106 poz. 668/, wydawanie pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód - jeżeli ustawa nie stanowi inaczej - należy do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Miasto P., stosownie do art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/, jest miastem na prawach powiatu i w związku z tym funkcję organów powiatu sprawuje Rada Miasta P. i Zarząd Miasta P. Z operatu wodnoprawnego wynika, ze wody opadowe mają być odprowadzane do potoku J. /działka nr 279/2/ przez potok bez nazwy przepływający przez działki nr, nr 261/4, 261/6, 263/1 i 263/2, które położone są w granicach administracyjnych miasta P. Miejsce położenia wymienionych działek świadczy, iż właściwym organem do wydania pozwolenia wodnoprawnego był Prezydent Miasta P., wykonujący funkcję starosty.
Podniosły też, iż inwestor nie posiada zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie prac ziemnych, wykopaliskowych i archeologicznych na terenie planowanego składowiska odpadów. Takie zezwolenie jest konieczne z uwagi na zabytkowy charakter stanowisk archeologicznych tam umiejscowionych i wynika z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15.02.1962 r.
W punkcie 8 osnowy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19.11.1997 r., (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu składowiska odpadów komunalnych w dzielnicy P. zobowiązano inwestora, aby przy realizacji ww. inwestycji uwzględnił zalecenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., określone w pismach z dnia 21.11.1996 i 16.01.1997r., dotyczące zapewnienia nadzoru archeologicznego, nad robotami ziemnymi w obrębie składowiska i urządzeń towarzyszących oraz udziału Służby Ochrony Zabytków w wyznaczaniu na gruncie zasięgu inwestycji.
Postanowieniem z dnia 20.01.2000 r., (...), Wojewódzki Konserwator zabytków uzgodnił pozytywnie przedłożony projekt budowlany odpadów komunalnych dla miasta P., który uwzględnia powyższe zalecenia.
Wymienione postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 106 Kpa.
Odnosząc się do tego zarzutu należy ponownie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest władny do oceny aktu administracyjnego wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków m.in. w zakresie formy rozstrzygnięcia /postanowienie, czy decyzja/, gdyż jest to postępowanie odrębne i nie podlega kontroli Sądu /zob. uzasadnienie Wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r., III ARN 68/95 - OSNAPU 1996 nr 17 poz. 247/.
Skarżące mogły ww. postanowienie zaskarżyć zażaleniem, albo jeżeli nie brały udziału w tym postępowaniu złożyć wniosek o wznowienia postępowania administracyjnego.
Następny zarzut /pismo z dnia 3.12.2001 r./, iż budowa składowiska odpadów w granicach administracyjnych miasta P. jest niezgodna z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie środowiska, na tym etapie postępowania jest bez znaczenia, bowiem stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Poza tym art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie dotyczy przedmiotowej inwestycji.
Trafnie Wojewoda P. zwrócił uwagę na okoliczność, iż działki skarżących /nr, nr 5/1, 1/5 i 1/6/ umiejscowione są w odległościach 125 i 140 m od terenu projektowanego składowiska odpadów i nie są narażone na jego szkodliwe oddziaływanie. Poruszona kwestia wiąże się bowiem z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich /art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego/, która obejmuje m.in. ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby i innymi uciążliwościami.
Z oceny oddziaływania na środowisko rozwiązań projektowych składowiska odpadów komunalnych, projektu zagospodarowania terenu, projektu budowlanego i technologicznego oraz z pozytywnych opinii z zakresu sanitarnohigienicznego i ochrony zdrowia oraz zakresu ochrony środowiska wynika, iż uciążliwości związane z funkcjonowaniem składowiska odpadów nie przekroczą granic zewnętrznych składowiska, zostały przewidziane właściwe rozwiązania zabezpieczające przed skażeniem powietrza, gleby, odcieków itd.
Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza w sposób istotny prawa przeto Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA skargi oddalił.