Uzasadnienie
SA/Rz 1456/03 U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Sprawa była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez organy prowadzące ewidencję gruntów. Prezydent Miasta [...], po raz pierwszy rozpatrując sprawę,decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów w ten sposób, że:
- - w jednostce rej. 192 obr. [...], w miejsce działki nr 319 o pow. 0,0602 postanowił wpisać działkę 319/1 o pow. 0,0300 ha, a
- - w jednostce rej. 522 obr. [...] działkę 915 o pow. 0,0300 ha / droga/ postanowił wpisać na rzecz S. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...].08.2001 roku uchylił tę decyzję z zaleceniem, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniająco – dowodowe, w szczególności z akt uwłaszczeniowych działki 1853, z materiałów z założenia i odnowienia operatu ewidencji gruntów Obr. [...] i [...] celem ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego.
Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. / z tym, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. sprostowano datę na [...] maja 2003r/ odmówił S. M. wprowadzenia zmiany ewidencji gruntów Miasta [...] obr. [...] dotyczącej działki nr 1658 powstałej ze zmiany oznaczenia działki nr 915 położonej w b. obrębie [...] odpowiadającej pgr 700 gm. kat [...] oraz działki 1657, powstałej ze zmiany oznaczenia działki 319/1 położonej w b. obrębie [...], odpowiadającej pgr 1252 gm.kat. [...].
Podstawę prawną decyzji stanowią - przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo Geodezyjne i Kartograficzne /t.j. Dz. U. Nr 100 z 2000 r. poz. 1088/ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa droga została objęta modernizacją ewidencji gruntów miasta [...] obr. [...], w wyniku której działka 915 obr. [...] otrzymała oznaczenie jako działka 1658 obr. [...] o pow. 0,0379 ha i wpisana została w jednostce rejestrowej [...] utworzonej na rzecz Skarbu Państwa, zaś działka 319/1 obr. [...] otrzymała oznaczenie jako działka 1657 obr. [...] o po. 0,0483 ha i wpisana została w jednostce rej. [...] utworzonej na rzecz S. M. Rozpatrując sprawę organ ustalił, że istotą sprawy jest spór o własność północnej połowy drogi granicznej. Potwierdzeniem tego faktu są zarówno zapisy w księdze wieczystej nr [...] i księdze gruntowej lwh [...] gm. kat. [...], jak też wyniki oględzin przedmiotu sporu w dniu 6 maja 2003 r. Organ stwierdził, że nie jest właściwy do rozstrzygania jakiejkolwiek kwestii spornej związanej z własnością i z tego powodu odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji.
W odwołaniu od decyzji B. M. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że działka nr 319 wpisana do Kw nr [...], o powierzchni 0,0602 ha w obrębie [...], obecnie w obrębie [...] w całości stanowi własność S. M. Odwołująca zarzuciła, że spór dotyczy działki 319, wpisanej do Kw [...] oraz powierzchni tej działki. Organ bez uzasadnienia i tytułu prawnego przypisał sobie własność działki 915 wynikłej z podziału działki 319. Zarzuciła,że kosztem jej gruntu powiększono działkę 319/1 o nowym oznaczeniu 1657, a także kosztem odwołującej powiększono działkę 915 oznaczoną nowym nr 1658.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawę prawną decyzji stanowią – art. 138 par.1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust.1 i 2, art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 Prawo geodezyjno – kartograficzne.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. M. powołując się na akt własności ziemi wydany na rzecz A. C., umowę przekazania gospodarstwa rolnego oraz wpis w Księdze wieczystej nr [...] żąda wykazania w operacie ewidencyjnym na jej rzecz całej drogi, odpowiadającej obecnym działkom ewidencyjnym nr 1657 i 1658 W myśl przepisów art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 – prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Z treści protokołu z dnia 6 maja 2003 roku wynika,że pomiędzy S. M., a mieszkańcami Miasta [...] Obr [...] od kilkunastu lat trwa spór dotyczący własności drogi. Organy prowadzące ewidencję nie są kompetentne do rozstrzygania spraw związanych z ustalaniem własności lub rozstrzygania sporów o własność.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. M. zarzuciła naruszenie przez organ przepisu art. 222 k.c. oraz art. 20 ustawy z dnia 1989 Prawo Geodezyjne i Kartograficzne przez to, że została naruszona w jej prawie własności działki 319 wpisanej do Kw [...], bowiem organ administracji dokonał podziału tej działki na dwie – 319/1 i 915, a tą ostatnią organ bezpodstawnie przypisał sobie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 par.2 i art. 80 k.p.a. przez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie oceny w oparciu o przepisy prawa materialnego i nie uwzględnienie okoliczności, że skarżąca jest właścicielką hipoteczną działki 319. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności, a także decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do tych zarzutów. Wskazał, że S. M. powołując się na akt własności ziemi wydany na rzecz A. C., umowę przekazania gospodarstwa rolnego i wpis w Księdze wieczystej, żąda wykazania w operacie ewidencyjnym na jej rzecz całej drogi odpowiadającej obecnym działkom ewidencyjnym nr 1657 i 1658 położonym w obr [...].
W latach 1998 – 2002 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obr [...], w trakcie której działka nr 915/pół położona w dotychczasowym obrębie [...] oraz działka nr 319/1 w obr. [...] zostały włączone do obrębu [...]. Nastąpiła wówczas zmiana przeznaczenia działek. Działka 915/pół otrzymała oznaczenie na działkę 1658 o pow. 0,0379 ha, a działka nr 319 /1 otrzymała oznaczenie 1657 o pow. 0,0483 ha. W obowiązującym operacie ewidencyjnym miasta [...] obr. [...] działka 1657 wykazana jest na rzecz S. M., a działka 1658 na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca powołując się na powierzchnię 0,0602 ha wykazaną w Kw [...] wywodzi, że cała droga odpowiadająca obecnym działkom 1657 i 1658 stanowi jej własność.
W dniu 6 maja 2003 przeprowadzono na gruncie rozprawę administracyjną z udziałem zainteresowanych stron. Z protokołu rozprawy wynika, że pomiędzy skarżącą a okolicznymi mieszkańcami istnieje od kilkunastu lat spór dotyczący własności drogi. Mieszkańcy obr. [...] wystąpili o wykazanie działek nr 1658 i 1657 jako drogi publicznej.
Wobec istniejącego sporu, organ potwierdził stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy administracji prowadzące ewidencję gruntów nie są kompetentne do rozstrzygania sporów o własność. Skarżąca może dochodzić swoich praw do własności drogi w postępowaniu sądowym. Organ wskazał, że w świetle powyższych ustaleń, zarzut, że skarżąca została naruszona w swoim prawie własności działek nie znajduje potwierdzenia. Natomiast odnośnie zarzutu, że powierzchnia spornych działek została powiększona kosztem jej działki, organ wskazał, że podczas modernizacji, przebieg granicy spornej drogi z gruntami skarżącej przyjęto z dotychczasowej ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego o postępowania nie zostało zakończone / a do takich należy niniejsza sprawa / podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153 poz.1270) zwana dalej P.p.s.a.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej /par1/. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/par.2/. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną/par1/
Zgodnie z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z przepisem art. 145 P.p.s.a Sąd uwzględnia skargę na decyzję wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy, lub daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z przepisem art. 20 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. nr 100 z 2000 r. poz. 1086 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a w myśl ust. 2 tego przepisu w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.
Zgodnie z przepisem art. 23 tej ustawy, właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Wynika z tego,ze zmiany w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów.
Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 01.38.454 ze zm.). Zgodnie z przepisami rozdziału 3 tego rozporządzenia, starosta dokonuje zmian w ewidencji, jeżeli przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja jest wystarczająca do wprowadzenia zmian w ewidencji i nie budzi wątpliwości / par.45 /.
W świetle powyższego żądanie przez skarżącą S. M., by organ prowadzący ewidencję dokonał zmiany polegającej na dokonaniu nowego wpisu, przywracającego poprzedni stan własności działki 319 w obrębie [...], jest niemożliwe do spełnienia. Ewidencja ma charakter rejestrowy, a w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję nie ustala się własności ani uprawnień do gruntu. Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że pomiędzy skarżącą a użytkownikami przedmiotowej drogi toczy się od lat spór co do praw do tej drogi. Z akt sprawy wynika też, że toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, które nie zostało zakończone. Sąd podziela stanowisko organu, że sprawy o własność rozstrzygają sądy powszechne, a takim sporem o własność jest zmiana powierzchni działki, a taki m.in. zarzut skarżąca podnosi.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej,że organy orzekające w sprawie naruszyły zasady postępowania administracyjnego.Przepis art. 77 zobowiązuje organ administracji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Jednak stosownie do przepisu art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe wskazuje, że zostało ono przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a skarżąca miała zapewniony udział we wszystkich jego etapach.
Stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca zarzuca, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie rozpatrzył w należyty sposób całego materiału dowodowego przez nie dokonanie właściwej oceny faktu, że jest ona właścicielką hipoteczną działki 319 w całości, podczas, gdy zmiany w ewidencji doprowadziły do wykazania Skarbu Państwa jako właściciela połowy tej działki. Jak wskazano wyżej, organy prowadzące ewidencję gruntów nie są uprawnione do kształtowania nowego stanu prawnego nieruchomości. Wobec zaistnienia sporu o własność, organy słusznie uznały, że jego rozstrzygnięcie jest możliwe wyłącznie przed sądem powszechnym.
Wskazując na powyższe, Sąd uznał,że zaskarżona decyzja nie narusza prawa dlatego skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.