Uzasadnienie
SA/Rz 1459/03
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2002 roku Rady Powiatu [...] w sprawie ustalenia diet dla radnych.
Podstawą prawną uchwały jest art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym /Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z 2001 r. ze zm./ oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu /Dz. U. Nr 61, poz. 709/.
Wymienionym aktem Rada Powiatu uchwaliła, co następuje:
§ 1 – ustala się dla Radnych Powiatu w związku z wykonywaniem mandatu radnego diety w następujący sposób:
- 1) w formie miesięcznego ryczałtu:
- a) Przewodniczącemu Rady – 150 %
- b) Zastępcy Przewodniczącego Rady – 120 %
- c) Wice staroście – 180 %
- d) Członkom Zarządu – 120 % najniższego wynagrodzenia w 1 kategorii zaszeregowania pracowników samorządowych
- 2) za udział w sesjach, posiedzeniach Zarządu, posiedzeniach komisji:
- a) przewodniczącemu komisji – 15 %
- b) pozostałym radnym – 10 % najniższego wynagrodzenia w I kategorii zaszeregowania pracowników samorządowych.
§ 2 – 1. Diety, o których mowa w § 1 podlegają obniżeniu:
- a) za każdą nieobecność na sesjach Rady Powiatu - 30 %
- b) za każdą nieobecność na posiedzeniach Zarządu, komisjach – 25 %.
- 2. Maksymalne obniżenie, o którym mowa w ust. 1, w ciągu miesiąca nie może przekroczyć ryczałtu miesięcznego.
§ 3 – Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Uchwałę podpisano: Starosta – osoba pełniąca funkcję organów powiatu – E. S. W dniu 30 czerwca 2003 roku radny K. T. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, czym wyczerpał tryb przewidziany w art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] września 2003 roku w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego wezwania Rady Powiatu do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr [...] na podstawie art. 21 ust. 4 w związku z art. 12 pkt.11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, po rozpatrzeniu wezwania K. T. do uchylenia uchwały, uchwalono nie uchylić uchwały nr [...] z [...] września 2002 roku, wobec nie stwierdzenia naruszenia uprawnień lub interesu prawnego K.T.
W terminie ustawowym skarżący K. T. zaskarżył uchwałę do NSA zarzucając, że uchwała została podjęta przez osobę pełniącą funkcję organów powiatu, jeszcze przed powołaniem pierwszej rady powiatu i przed wyborami samorządowymi. Pełnomocnik nie miała prawa podejmować decyzji dotyczącej rady i osób, które miały wejść w skład rady w wyniku przyszłych wyborów. Ponieważ uchwała narusza prawa i interes prawny skarżącego, jako wyborcy i członka rady, wnosi o uchylenie uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Starosta /E. S./ wniósł o jej oddalenie, powołując się na uprawnienia wynikające z aktu z dnia 18 września 2001 roku, mocą którego Prezes Rady Ministrów wyznaczył ją z dniem 1 stycznia 2002 roku na osobę pełniącą funkcję organów powiatu [...], którą pełniła do 30 grudnia 2002 roku. Nadto – powołała się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], któremu zaskarżona uchwała została przekazana do oceny pod kątem legalizmu. Wojewoda nie dopatrzył się naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przez rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji państwowej. Kontrola ta obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie pozostaje legalność uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] września 2002 roku w sprawie ustalenia diet dla radnych.
Bezsporną okolicznością w sprawie jest to, że na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 roku w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz siedziby władz powiatu, z dniem 1 stycznia 2002 roku Powiat [...] zmienił granice, obejmując gminy: C., L. i U. Przepis art. 29 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym stanowi, że rada powiatu ulega rozwiązaniu z mocy prawa w wypadku nie dokonania wyboru zarządu w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów. W takim wypadku przeprowadza się przedterminowe wybory, a do ich czasu Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która w tym okresie pełni funkcję organów powiatu. Zasada ta obowiązuje również w przypadku zmian w podziale terytorialnym państwa zachodzących w toku kadencji rad. Taka sytuacja zaistniała w Powiecie [...], dlatego Prezes Rady Ministrów, aktem z dnia 18 września 2001 roku wyznaczył z dniem 1 stycznia 2002 roku na osobę pełniącą funkcję organów powiatu – E. S. W dniu 30 września 2002 roku podjęła ona m. in. uchwałę Rady Powiatu Nr [...] z [...] września 2002 roku w sprawie ustalenia diet dla radnych.
Kwestia formy prawa stanowionego przez osobę zastępującą organy samorządu terytorialnego nie znalazła regulacji prawnej, a pojęcie "uchwała" zarezerwować raczej należy do działań organów kolegialnych /D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego.... str. 260/. Jeżeliby nawet przyjąć, że jako osoba pełniąca funkcję organów powiatu, korzystając z uprawnień mogła podjąć należącą do kompetencji Rady Powiatu uchwałę, to pojawia się pytanie, czy uchwała będąca przedmiotem rozpoznania spełnia wymagania stawiane aktowi administracyjnemu.
W teorii prawa administracyjnego akt administracyjny jest najbardziej typową formą działania administracji. Podmiotami wydającymi akty administracyjne mogą być zarówno organy administracji rządowej, samorządowej lub inne podmioty administrujące. Na podstawie definicji przedstawianych przez doktrynę, akt administracyjny można określić jako czynność podjętą w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, stanowiącą władcze oświadczenie woli organu administracji, wywołującą skutki nie tylko w dziedzinie prawa administracyjnego i skierowaną do konkretnego adresata.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis art. 21 określa sposób wykonywania mandatu przez radnych, a ust 4 tego artykułu stanowi, że przy ustalaniu wysokości diet, Rada Powiatu bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Nadto – sytuacja zaistniała w powiecie b. spowodowana była zmianami terytorialnymi, z przepisy o samorządzie powiatowym stanowią, że Rada Ministrów określa maksymalną wysokość diet przysługujących radnym przy uwzględnieniu liczby mieszkańców na danym terenie /art. 21 ust 5a/. Dieta nie przysługuje też radnemu pełniącemu funkcję członka zarządu w powiecie /art.21 ust. 4a/. Również Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 roku w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu stanowi, że wysokość diet przysługujących radnemu zróżnicowana jest ze względu na liczbę mieszkańców.
W chwili uchwalania zaskarżonego aktu administracyjnego, przed wyborami samorządowymi, nie był znany ani skład osobowy Rady Powiatu, ani funkcje pełnione przez poszczególnych radnych, ani też ich zaangażowanie w wykonywanie przez nich mandatu. Uchwalanie zatem wysokości diet dla radnych przed wyborami samorządowymi, dla nie istniejących organów, było niewątpliwie przedwczesne. Skoro wysokość diet uzależniona była od okoliczności nieznanych w chwili podejmowania uchwały, to należało podjąć ją we właściwym czasie, tj. po wyborach samorządowych i wyborze organów powiatu.
Akt administracyjny musi być skierowany do adresata, którym może być konkretna osoba, bądź określona lub nieokreślona liczba osób. Zaskarżona uchwała nie ma adresatów, a dotyczy osób, które miały wyłonić przyszłe wybory. Jest zatem aktem wadliwym, nie spełniającym warunków stawianych aktowi administracyjnemu.
Z uwagi na upływ 1 roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd stosując art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, orzekł o niezgodności tej uchwały z prawem.