Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716 ze zm./, Rada Miasta P., uchwałą z 30 czerwca 1999 r. (...) podjętą w sprawie ustalenia opłat za dostarczoną wodę i odprowadzanie ścieków, ustaliła opłatę jednorazową za 1 m3 dostarczonej wody z dniem 1 lipca 1999 r. dla gospodarstw domowych prowadzonych w ramach zasobów państwowych spółdzielczych i prywatnych równą 1,55 zł, a dla pozostałych odbiorców równą 1,90 zł oraz opłatę jednostkową za 1 m3 ścieków odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej z dniem 1 lipca 1999 r. dla gospodarstw domowych prowadzonych w ramach zasobów państwowych, spółdzielczych i prywatnych równą 1,65 zł, a dla pozostałych odbiorców równą 2,15 zł, nadmieniając, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i podlega rozplakatowaniu w miejscach publicznych, z mocą obowiązującą od 1 lipca 1999 r. W uzasadnieniu do projektu uchwały podniesiono, iż proponowana zmiana uprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwały, dotycząca "pozostałych odbiorców" opiera się na wcześniej przedłożonych planowanych rocznych kosztach produkcji wody i oczyszczania ścieków i pozwoli na częściowe zredukowanie różnicy pomiędzy ponoszonymi faktycznie kosztami a przychodami uzyskiwanymi ze sprzedaży, co znajduje swoją ilustrację w dołączonym załączniku.
Zmiana opłaty dla pozostałych odbiorców w przeważającej części dotyczy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i nie zwiększy w znacznym stopniu kosztów ich produkcji. Uchwała ta została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rz. 13 lipca 1999 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz., z powołaniem się na art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ w związku z art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz par. 5 ust. 3 i par. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania /Dz.U. nr 94 poz. 463/, uchwałą z 4 sierpnia 1999 r. (...) wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie przedmiotowej uchwały, a następnie, działając na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz par. 3 i par. 5 cyt. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r., uchwałą z 11 sierpnia 1999 r. (...) stwierdziło nieważność uchwały (...) Rady Miasta P. z 30 czerwca 1999 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę i odprowadzanie ścieków.
W uzasadnieniu swojej uchwały organ nadzoru zauważa, że przedstawiona dla uzasadnienia zakwestionowanej uchwały kalkulacja ceny wody i odprowadzania ścieków do kanalizacji wyodrębnia z kosztów ogólnych produkcji wody i przyjmowania ścieków koszty dla gospodarstw domowych i koszty dla pozostałych odbiorców, przyjmując jednocześnie odrębną ilość dostarczanej wody i przyjmowania ścieków dla obydwu wyróżnionych kategorii odbiorców. W kalkulacji tej rozróżniono wymienione kategorie podmiotów odbierających wodę i odprowadzających ścieki. Tego rodzaju zróżnicowanie narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa.
Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, wszystkie podmioty mają zagwarantowane prawo równego traktowania, a zakwestionowane zróżnicowanie godzi w tę zasadę.
Działając na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz uchwały Rady Miasta P. z. 26 sierpnia 1999 r. (...) w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. oraz powołując się na naruszenie prawa materialnego, a w szczególności par. 3 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków, poprzez ustalenie, że podstawowe kryterium zróżnicowania stawek za wodę i wprowadzanie ścieków opiera się na wyróżnieniu podmiotów odbierających wodę lub odprowadzających ścieki oraz naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieustosunkowaniu się do wyjaśnień złożonych przez przedstawicieli Gminy, dotyczących zróżnicowania stawek, Gmina Miejska w P. zaskarżyła uchwałę (...) z 11 sierpnia 1999 r. Kolegium Regionalnej Izb Obrachunkowej w Rz., wnosząc o jej uchylenie lub o stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem.
W uzasadnieniu skargi Gmina podnosi, iż, wbrew stanowisku organu nadzoru, dołączona do zakwestionowanej uchwały kalkulacja w pełni uzasadnia zróżnicowanie stawek. Przyjęcie takich właśnie stawek wynika z faktu, że Gmina w całości zaspokaja zapotrzebowanie na wodę mieszkańców z podstawowego ujęcia w R.-T. /tańszego/, stanowiącego jej własność. Natomiast wydajność przejętego w 1991 r. od Cukrowni P. ujęcia wody w G. i SUW P. /droższe/ zaspokaja w całości potrzeby zakładów pracy. Podstawą ustalenia opłaty są planowane i uzasadnione roczne koszty utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych przedstawione Radzie Miasta 8 grudnia 1998 r., powiększone o przewidywany wzrost płac, energii, paliw, materiałów i innych kosztów. Powyższe koszty ewidencjonowane są oddzielnie dla poszczególnych miejsc ich powstawania. Taki sposób ich ewidencjonowania pozwala na podział planowanych kosztów dla różnych grup odbiorców korzystających z eksploatowanych na ich rzecz urządzeń.
Jakość wody surowej z poszczególnych ujęć jest bardzo zróżnicowana, natomiast po jej uzdatnieniu jest identyczna. Zróżnicowanie opłaty wynika jedynie ze zróżnicowanych stawek opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych. Natomiast eksploatowane sieci kanalizacyjne i oczyszczalnia ścieków zapewniają zrzut oraz oczyszczanie zarówno ścieków komunalnych, jak i technologicznych. Ścieki pozostałych odbiorców charakteryzują się większymi ładunkami zanieczyszczeń /powyżej norm przyjętych dla mieszkańców/, co powoduje konieczność stosowania środków chemicznych /PIX/ do ich oczyszczania i zwiększa koszty napowietrzania i oczyszczania biologicznego. Zróżnicowanie zatem opłaty za zrzut ścieków wynika jedynie ze zwiększonych kosztów ich oczyszczania. Koszt przesyła wody uzdatnionej i zrzut ścieków nie oczyszczonych nie stanowią podstawy do zróżnicowania stawek opłat i są dla poszczególnych grup odbiorców ustalone w tej samej wysokości.
A zatem, w zaistniałej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz., iż ustalenie zróżnicowanych stawek narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz przeciwnie, przyjęcie takiego stanowiska za prawidłowe będzie godziło w zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż w takim przypadku mieszkańcy Gminy będą finansowali w części działalność podmiotów gospodarczych. Znamienne przy tym jest to, że Kolegium nie ustosunkowało się do wyjaśnień strony skarżącej dotyczących zróżnicowania stawek.
W odpowiedzi na skargę, Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do podniesionych w niej zarzutów, uznała je za bezzasadne i oparte na gołosłownych twierdzeniach.
Precyzując bliżej swoje stanowisko w tym zakresie, strona odpowiadająca na skargę zauważa, że poza sporem w sprawie pozostaje to, iż opłaty za dostarczoną wodę i odprowadzanie ścieków ustalone zostało na podstawie przedstawionej kalkulacji. Zgodnie z nią, planowane koszty dostawy wody i kanalizacji dla pozostałych odbiorców wynoszą 426.842 zł i 491.696 zł, a dla gospodarstw domowych 812.804 zł i 638.880 zł. A zatem, koszty dla pierwszej grupy odbiorców są niższe niż dla drugiej. Z kalkulacji tej wynika ponadto, że elementem istotnie wpływającym na wyższą opłatę dla pozostałych odbiorców jest ilość zużywanej przez nich wody i ilość odprowadzanych ścieków. Z tej przyczyny, wobec braku podstaw prawnych, nie istnieje możliwość zróżnicowania stawek jednostkowych dla określonych odbiorców.
Ilość zużytej wody i odprowadzonych ścieków rzutuje na wysokość opłaty konkretnego odbiorcy, nie może jednak być podstawą do zróżnicowania stawki jednostkowej. Przedstawiona kalkulacja nie wykazuje wystąpienia różnicy kosztów utrzymania urządzeń dostarczających wodę i odprowadzających ścieki, ponoszonych przez jednostki eksploatujące urządzenia odrębnie dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców. Tylko wystąpienie udokumentowanej różnicy kosztów może być podstawą do zróżnicowania opłat. Zróżnicowanie opłat oparte na rachunku uzasadnionych i zróżnicowanych kosztów ma bowiem charakter przedmiotowy. To zaś, że woda pobierana jest z dwu odrębnych ujęć, nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ mimo istnienia dwu ujęć, woda doprowadzana jest do odbiorców przez wspólną sieć.
Wobec powyższego, uzasadnione jest stwierdzenie, że zróżnicowanie przez Radę Gminy opłat za dostarczoną wodę i odprowadzanie ścieków ma charakter podmiotowy i jako takie narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę równości podmiotów.
Ponadto, zdaniem strony odpowiadającej na skargę, za chybiony należy uznać zarzut naruszenia par. 3 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych (...), gdyż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 1999 r., U 3/98, przepis ten nie ma zastosowania do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest każdorazowo do badania dopuszczalności skargi. W niniejszej sprawie skargą objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z 11 sierpnia 1999 r., wyrażone w uchwale (...), stwierdzającej nieważność uchwały (...) Rady Miasta P. z 30 czerwca 1999 r., podjętej w sprawie ustalenia opłat za wodę i odprowadzanie ścieków. Skarga wniesiona została w ustawowym terminie, a jej podstawę stanowiła uchwała Rady Miasta P. (...) z 26 sierpnia 1999 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. A zatem, w zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że spełnione zostały wymogi normatywne określone w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, co nie tamuje z przyczyn formalnych możliwości rozpoznania skargi co do jej istoty.
Określając podstawę prawną objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały, Rada Miasta P. powołała się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 151 poz. 716/, zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 października 1998 r. /Dz.U. nr 132 poz. 862/. W samej zaś treści przedmiotowej uchwały, zarówno w par. 1, jak i par. 2 dokonano zróżnicowania stawek opłaty jednostkowej za 1 m3 dostarczonej wody i za 1 m3 odprowadzanych do kanalizacji sanitarnej ścieków, w zależności od podmiotów odbierających wodę i odprowadzających ścieki, dzieląc je na te, które prowadzą gospodarstwa domowe w ramach zasobów państwowych, spółdzielczych i prywatnych oraz pozostałe.
Przyczyną ingerencji organu nadzoru było dokonanie przez Radę Miasta P. owego zróżnicowania, które, zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz., narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa, zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podejmując zatem rozpoznanie skargi, na wstępie należy rozważyć, czy przy uwzględnieniu przedmiotu regulowanego zakwestionowaną uchwałą, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uprawnione było do wszczęcia postępowania nadzorczego. Odnosząc się do tego problemu, który nie okazał się sporny w okolicznościach sprawy, należy sięgnąć do przepisu art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, określającego granice przedmiotowe nadzoru sprawowanego przez ten organ. Stanowi on, iż izba bada uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Przepis ten wprowadzono do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. /Dz.U. nr 160 poz. 1062/.
W tym kształcie odpowiada on normie konstytucyjnej /art. 171 ust. 2 Konstytucji RP/, zgodnie z którą organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe. Dokonując wspomnianej noweli, prawodawca nie zamieścił w ustawie definicji legalnej uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. A zatem, ustalenie, co zawiera określony w art. 11 ustawy otwarty katalog spraw poddanych nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej, ustawodawca pozostawił orzecznictwu i doktrynie. Próbę sformułowania takiej definicji podjęto już w doktrynie. I tak, Ryszard Paweł Krawczyk na łamach Finansów Komunalnych 1999 nr 1 w artykule: Nowelizacja ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych a reforma administracyjna państwa, zastrzegając pewną dozę ostrożności, utożsamia uchwały organów samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych z uchwałami, które w sposób bezpośredni lub pośredni decydują o dochodach i wydatkach, a także o przychodach i rozchodach jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym bądź też w dłuższym przedziale czasowym, decydując tym samym o kondycji finansowej jednostki samorządowej.
A zatem, w zakresie obejmującym tę kategorię uchwał mieszczą się na pewno uchwały ustalające wysokość podatków i opłat lokalnych, co pozwala na zaliczenie do ich kręgu zakwestionowanej przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. uchwały Rady Miasta P., a tym samym uprawniało Kolegium do objęcia jej nadzorem.
W tym kontekście, kluczowym problem dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia, czy Rada Miasta P. dokonując opisanego wyżej zróżnicowania podmiotów rzeczywiście naruszyła powołaną przez organ nadzoru normę konstytucyjną i czy to naruszenie było istotne. Otóż art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zapisano w nim zatem niewątpliwie zasadę sprawiedliwości społecznej, którą należy łączyć z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości podmiotów wobec prawa.
Tak wyartykułowana zasada sprawiedliwości wymaga, aby ewentualne zróżnicowanie praw poszczególnych podmiotów /podział ich na kategorie/ pozostawało w odpowiedniej relacji do występujących różnic w sytuacji, w jakiej podmioty te się znajdują. Oznacza to, że wspomniane zróżnicowanie o tyle tylko jest dopuszczalne, o ile na konieczność jego dokonania wskazuje odmienność, i to istotna, występująca w sytuacji poszczególnych podmiotów i że do jego dokonania uprawniają organ stanowiący przepisy prawa. To, że Rada Miasta P. uprawniona była do ustalenia cen jednostkowych za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej nie budzi w sprawie wątpliwości, tyle tylko, że jej umocowanie do dokonania powyższego nie opiera się na par. 3 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r., który utracił moc w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 1999 r., U 3/98, lecz wynika z przepisów ustrojowych, potwierdzonych ponadto przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./.
Natomiast problemem spornym w dalszym ciągu pozostaje to, czy działając w ramach swoich kompetencji, Rada Miasta P. nie naruszyła powołanej wyżej zasady konstytucyjnej, stanowiącej o równości podmiotów wobec prawa. Chodzi w szczególności o to, czy dokonując wspomnianych wyżej dystynkcji pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą a pozostałymi, w tym konkretnym przypadku nie naruszono wspomnianej zasady.
Podejmując rozstrzygnięcie tak zarysowanej kontrowersji, należy po pierwsze zauważyć, iż do dokonania powyższego rozróżnienia nie uprawniał Rady Miasta P. żaden przepis prawa, a w szczególności nie może ona odwoływać się do regulacji zawartej w par. 3 ust. 2b cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r., albowiem w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się ona, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, do organów jednostek samorządu terytorialnego.
Po drugie zaś, trzeba zauważyć, iż dokonując zakwestionowanego zróżnicowania, strona skarżąca oparła swoją argumentację na racjach celowościowych, odwołując się do względów gospodarczo-ekonomicznych i finansowych, mających usprawiedliwić zróżnicowanie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków wobec poszczególnych odbiorców, nie uzasadniając jej w sposób przekonujący i nie wykazując, że istotnie dostarczenie wody i odbiór ścieków w przypadku obydwu wyróżnionych kategorii odbiorców wiąże się ze zróżnicowaniem kosztów tej usługi dla nich. Samo zaś występowanie, jak twierdzi strona skarżąca, różnych ujęć wody w przypadku gdy nie tylko podmioty gospodarcze z nich korzystają, co wynika choćby z uzasadnienia do projektu uchwały, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla dokonania zakwestionowanego zróżnicowania.
Na koniec należy zauważyć zatem, iż brak umocowania prawnego do dokonania wymienionego zróżnicowania oraz, wbrew twierdzeniom skarżącej, niewykazanie arytmetyczne racji za nim przemawiających w zakresie dotyczącym odmiennych kosztów związanych z usługą dla tych właśnie wyróżnionych podmiotów, stanowią o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, należało orzec jak w sentencji.