Uzasadnienie
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Stanisławy M. zam. w Rz. przy ul. S. 160 Prezydent Miasta Rz. działając na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ decyzją z dnia 20.05.1999 r. (...) zobowiązał wnioskodawczynię do uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia działki oznaczonej na załączonym wyrysie z ewidencji gruntów nr 319/1 obr. 206.
W motywach swojej decyzji organ ustalił, że Stanisława M. zgłosiła zamiar dokonania budowy ogrodzenia dz.nr 300 i 319 obr. 206 w Rz. Z przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że planowana przez nią inwestycja w istocie odnosi się do dz.nr 319/1 obr. 206. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 8.07.1998 r. zobowiązano ją do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie dowodu potwierdzającego jej prawo do dysponowania przedmiotową działką w terminie do dnia 20.07.1998 r. Po bezskutecznym upływie nakreślonego terminu organ wniósł sprzeciw. Decyzja stanowiąca o sprzeciwie z dnia 3.08.1998 r. została uchylona przez Wojewodę Rz. i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ zauważa, że realizacja ogrodzenia na przedmiotowej działce może spowodować znaczne ograniczenia dla sąsiednich terenów, albowiem projektowane ogrodzenie może uniemożliwić dojazd do nieruchomości położonych od strony zachodniej i północnej tej działki. Z tych przyczyn rozstrzygnięcie wspomnianego problemu nie jest możliwe w toku postępowania zgłoszeniowego. W związku z tym działając w oparciu o art. 30 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem skierowanym do Wojewody P. Stanisława M., kwestionując stanowisko organu I instancji i wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W motywach odwołania kwestionuje ona w szczególności ustalenia tyczące się tytułu własności nieruchomości, którą zamierza ogrodzić, a zwłaszcza żądanie od niej dowodu uprawniającego ją do dysponowania dla celów budowlanych dz.nr 319/1 obr. 206, podczas gdy domaga się ona zezwolenia na ogrodzenie dz.nr 319 obr. 206, której jest właścicielką. Potwierdza to wpis w KW nr 31351. Zdziwienie jej budzi podział tej działki w ewidencji gruntów, a zwłaszcza tytuł stanowiący podstawę do podziału tej działki, tym bardziej, że zgodnie z wzmiankowanym wcześniej zapisem w księdze wieczystej jest ona właścicielką działki o pow. 0,0602 ha, a dz.nr 319/1 posiada powierzchnię 3 arów. W sprawie tej wielokrotnie jednakże bezskutecznie interweniowała także w Urzędzie Wojewódzkim. W jej przekonaniu czasy, w których bezpodstawnie pozbawiano ludzi własności już minęły, a jeżeli tak to stanowisko organu I instancji jest sprzeczne z prawem.
Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewoda P. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 30 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzją z dnia 30.07.2000 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie sprzeciwił się realizacji zamierzenia polegającego na wykonaniu ogrodzenia dz.nr 300 obr. 206 od strony Al. S. na odcinku przebiegającym przez dz.nr 319/1 obr. 206 i zobowiązał Stanisławę M. do uzyskania pozwolenia na budowę odcinka ogrodzenia przebiegającego przez oznaczoną na załączonym wyrysie z mapy ewidencyjnej dz.nr 310/1 obr. 206.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w oparciu o wyrys z mapy ewidencji gruntów, którego zgodność z zasobem ewidencji gruntów działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Rz. potwierdził Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury i Geodezji ustalił, iż dz.nr 319 obr. nie istnieje. Zmieniła ona bowiem oznaczenie na dz.nr 319/1 obr. 206 o pow. 0,0300 ha i dz.nr 915 obr. 205, stanowiącą własność Skarbu Państwa i pozostającą we władaniu Urzędu Miasta Rz. Obydwie te działki stanowią drogę polną, zaś dzieląca je granica przebiega środkiem tej drogi. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor może przystąpić do wykonania robót budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że wykonanie odcinka ogrodzenia przechodzącego przez dz.nr 319/1 obr. 206, stanowiącą drogę może spowodować znaczne ograniczenia dla terenów sąsiednich, uniemożliwiając dojazd do nieruchomości położonych od strony zachodniej i północnej tej działki.
Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest możliwe w postępowaniu zgłoszeniowym, dlatego też stosownie do art. 30 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego orzeczono o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym decyzja wydana w tym przedmiocie winna być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającą ustalenia wynikające z Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Mieszkaniowego D. Co się zaś tyczy poruszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej zmian w ewidencji gruntów, to jak zaznaczono już wyżej dz.nr 319 obr. 206 zmieniła oznaczenie i w postępowaniu dotyczącym tego przedmiotu, prowadzonym przez ówczesne Miejskie Biuro Geodezji i Kartografii w Rz. Stanisława M. brała udział.
Natomiast organ prowadzący postępowanie dotyczące nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia nie ma kompetencji do badania prawidłowości dokonanych zmian w operacie ewidencji gruntów.
Z uwagi zaś na to, że decyzja o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu organowi winna być poprzedzona sprzeciwem, o którym stanowi art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, przy rozstrzygnięciu sprawy zastosowano instytucję reformacji decyzji.
Decyzję tę zaskarżyła skargą skierowana do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisława M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego i "art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw ", które miało wpływ na wynik sprawy w związku z nakazaniem uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia dz.nr nr 300 i 319/1, podczas gdy w zgłoszeniu chodziło o dz.nr 319, a nadto art. 3 pkt 9 i 11 Prawa budowlanego oraz "art. 30 1a ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r." przez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała aby była właścicielką dz.nr 319 o pow. 0,0602 ha, które zdaniem organu zmieniła oznaczenie na dz.nr 319/1 o pow. 0,0300 ha, pomimo braku stosownego aktu administracyjnego stanowiącego o powyższym, a wydana w tym przedmiocie decyzja Urzędu Miasta w Rz. z dnia 10.08.1983 r. na mocy której dokonano wzmiankowanego sprostowania została uchylona decyzją Wojewódzkiego Biura Geodezji i Kartografii w Rz. z dnia 8.11.1983 r. (...) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.
Nowa decyzja w tym zakresie nie została wydana, a postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Sąd Rejonowy w Rz. (...) zostało zakończone postanowieniem z dnia 10.10.1983 r. o umorzeniu postępowania. Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 i art. 8 Kpa w związku z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza co do bezpodstawnego zajęcia dz.nr 319 i dokonania zmian w trybie administracyjnym jej powierzchni i oznaczenia. Nie ustalono i nie wykazano na czym polegać ma wprowadzenie lub zwiększenie ograniczeń dla terenów sąsiednich czy też braku dojazdu do sąsiednich działek w związku z wybudowaniem planowanego ogrodzenia, a także art. 139 Kpa przez to, że na skutek odwołania skarżącej organ II instancji w sposób bardziej niekorzystny dla niej rozstrzygnął sprawę.
Bazując na tych zarzutach skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 20.05.1999 r. i stwierdzenie ich niezgodności z prawem, lub uchylenie w całości wymienionych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody P. na jej rzecz kosztów postępowania.
Ponadto skarżąca powołując się na art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wnosi o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Kartografii w Rz. z dnia 8.11.1983 r. (...) oraz z akt Sądu Rejonowego w Rz. (...) na okoliczność braku podstaw do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do dz.nr 319.
W motywach skargi skarżąca na wstępie opisuje przebieg postępowania administracyjnego w badanej sprawie, a następnie kwestionuje stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, twierdząc iż jest właścicielką dz.nr 319 o pow. 0,0602 ha i nie zaistniała żadna czynność prawna, która pozbawiłaby jej połowy tej działki. Ma to nader istotne znaczenie w sprawie, albowiem jej działka od strony północnej graniczy z działką osoby prywatnej, a nie z działką nr 915 należącą Skarbu Państwa. Jeżeli zaś tak to Skarb Państwa nie może decydować o tym, czy może ona ogrodzić swoją działkę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego w nowej wersji na budowę ogrodzenia nie jest wymagane pozwolenie. Stosownie do treści "art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. (...)" zgłoszenia natomiast wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m. W świetle powyższych wywodów uprawnione jest twierdzenie, iż w tym przypadku nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a zupełnie zbędne okazuje się uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nieporozumieniem jest również powoływanie w treści rozstrzygnięcia dz.nr 319/1, która istnieje tylko w geodezji. Wyżej już wykazano, że skarżąca jest właścicielką dz.nr 319, a spory na tym tle utknęły w martwym punkcie w związku z umorzeniem postępowania sądowego o rozgraniczenie, co spowodowane zostało nie wpłaceniem przez Skarb Państwa zaliczki na pokrycie kosztów mającej być wydanej w sprawie opinii przez biegłego geodetę. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polega na braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie wyżej określonym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając iż mimo rozbieżności stanowisk w zakresie tyczącym się własności nieruchomości objętych postępowaniem należy stwierdzić, iż działki te stanowią drogę dojazdową do pól, łączącą Al. S. z terenami położonymi po zachodniej stronie tej ulicy. Zgodnie zaś z ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Mieszkaniowego "D." uchwalonego przez Radę Miasta Rz. uchwałą (...) z dnia 11.01.1994 r., wspomniana droga przewidziana jest jako ciąg pieszy, stanowiący jednocześnie dojazd do pól. Wykonanie zamierzonego ogrodzenia mogłoby wprowadzić ograniczenia w tym dojeździe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty stanowią li tylko nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo dokonanymi w ramach granic przedmiotowych sprawy ustaleniami i zasadną ocenę materiału dowodowego, której efektem jest zakwestionowana decyzja.
Przystępując zatem do oceny legalności zaskarżonej decyzji w sposób bardziej skonkretyzowany, po pierwsze należy zauważyć, iż skarżąca nie końca jest konsekwentną w swoich twierdzeniach, skoro wywodzi w skardze, iż należąca do niej dz.nr 319 obr. 206 nie graniczy z nieruchomością Skarbu Państwa w związku z czym nie jest wymaga zgoda stosownych organów na jej ogrodzenie, a zatem wszelkie ich działania w tej sytuacji podjęte w ramach sprzeciwu dotyczące jej zamiaru inwestycyjnego są chybione, a przecież to właśnie ona była inicjatorem postępowania zgłoszeniowego.
Po drugie zasadniczy spór w sprawie odnosi się do tytułu własności nieruchomości objętej jej zamierzeniem inwestycyjnym, a w szczególności skarżąca twierdzi, iż oznaczenie tej nieruchomości w operacie ewidencji gruntów nr 319/1 obr. 206, przy jednoczesnym zmniejszeniu jej powierzchni pozbawione jest podstaw prawnych, co w konsekwencji rzutuje na zakres przynależnego do niej prawa własności tej nieruchomości, a w dalszej kolejności na ograniczenie jej uprawnień w procesie inwestycyjnym. Zapis ten w jej ocenie jest oczywiście niewłaściwy, skoro w księgach wieczystych wykazana została ona jako właścicielka dz.nr 319 obr. 206 o powierzchni dwukrotnie większej.
Odnosząc się do tej problematyki zauważyć wypadnie, iż dla celów realizacji uprawnień i obowiązków wynikających z Prawa budowlanego wiążące są zapisy uwidocznione właśnie w operacie ewidencji gruntów. Nie przesądzając zatem w sposób definitywny racji skarżącej dotyczących prawa własności, w sprawie z zakresu objętej regulacją wynikającą z przepisów Prawa budowlanego, podzielić w pełni wypadnie stanowisko organu, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie posiada on kompetencji do rozstrzygania tego typu sporów. Uzasadniając je w sposób bardziej poszerzony, nie można pominąć także regulacji wynikającej z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ zgodnie z którą podstawą oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych są dane z ewidencji gruntów. Treść tego przepisu została powtórzona w art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j.
Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086/. Zapisy te stanowią instrument, którym posłużył się ustawodawca w celu zapewnienia zgodności zawartych w ewidencji gruntów zapisów z oznaczeniem nieruchomości w księgach wieczystych. Mówiąc o oznaczeniu nieruchomości w księgach wieczystych należy mieć na uwadze, iż jednym z jego elementów jest obszar nieruchomości /vide: par. 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 1992 r. w sprawie wykonania ustawy o księgach wieczystych i hipotece - Dz.U. nr 29 poz. 128 ze zm./, a sprostowanie zawartych tam danych następuje w trybie postępowania nieprocesowego. Dodać wreszcie należy, iż wpis w dziale I księgi wieczystej "oznaczenie nieruchomości" danych dotyczących powierzchni nieruchomości nie jest objęty domniemaniem wynikającym z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece, ani też nie jest chroniony rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, a w razie występujących rozbieżności co do tych kwestii pomiędzy zapisem w księgach wieczystych i ewidencji gruntów sprostowanie winno nastąpić w postępowaniu wieczysto-księgowym w trybie określonym w art. 27 i art. 57 ust. 3 cyt. ustawy. Tak również Sąd Najwyższy wyroku oznaczonym III CKU 110/97 /Prokuratura i Prawo 1998 nr 5 poz. 28/.
Oznacza to, że skarżąca w celu uregulowania tych kwestii w pierwszej kolejności winna spowodować zmianę wpisu w operacie ewidencji gruntów, a w razie sporu dotyczącego tej materii racji swoich dochodzić w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Do chwili jednakże uregulowania tych kwestii na wskazanej drodze nie może ona skutecznie w postępowaniu administracyjnym z zakresu Prawa budowlanego twierdzić, iż zapis w ewidencji gruntów jest wadliwy, wywodząc z tego korzystne dla siebie skutki prawne.
Po trzecie wreszcie za chybiony uznać należy, bliżej zresztą nieuzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 139 Kpa, albowiem zakres nałożonych na skarżącą w postępowaniu I - instancyjnym jak i odwoławczym obowiązków jest identyczny.
Po czwarte wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 30 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Wszak realizacja ogrodzenia na nieruchomości w stosunku do której wątpliwy jest tytuł prawny skarżącej i która w istocie stanowi drogę dojazdową do sąsiednich nieruchomości niesie w sobie potencjalne niebezpieczeństwo zarówno wprowadzenia jak i zwiększenia ograniczeń dla osób korzystających z tego szlaku komunikacyjnego, a to uprawnia organ do nałożenia na inwestora w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego ogrodzenia /art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego/.
Skoro zatem zaskarżona decyzja wbrew podniesionym w skardze zarzutom odpowiada prawu, to działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.