Uzasadnienie
Wojewoda P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Miasta J. z dnia 6 października 1995 r. w sprawie przyjęcia flagi Miasta J. z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Żądanie uzasadniono następująco: uchwała zawiera postanowienie o przyjęciu /par. 1/, postaci /par. 2/ i wykorzystaniu flagi /par. 3/. Do ustanawiania przez gminy flagi brak jest podstaw zarówno w ustawie samorządowej, jak też w innych przepisach prawa. W zakreślonych przez ustawę samorządową granicach urzędowego sankcjonowania tradycji lokalnych mieści się m.in. prawo do podejmowania uchwał w sprawie herbu gminy /art. 18 ust. 2 pkt 13/, ale nie ma podstaw do przyjmowania przez gminy flagi. Skoro ustawodawca unormował kwestię urzędowego symbolu gminy poprzez wprowadzenie możliwości posiadania przez nie własnego herbu, to taką materię należy uznać za prawnie uregulowaną. Nie ma podstaw prawnych do podejmowania przez gminy uchwał w sprawie ustanowienia flagi, nawet jeżeli jest ona ugruntowana w lokalnej tradycji.
W obowiązującym stanie prawnym gmina posiada jedynie te kompetencje, jakie są jej przyznane konkretnymi przepisami ustawowymi, dlatego każde rozstrzygnięcie podejmowane przez organy gminy musi być wywiedzione z ustawowego upoważnienia, a takiego w konkretnym przypadku zabrakło.
W odpowiedzi na skargę podpisanej przez Przewodniczącego Rady Miasta J. wniesiono o oddalenie skargi. W motywach tego wniosku stwierdzono, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały był przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Uchwała regulowała sprawy wzoru graficznego flagi oraz sposobu jej wykorzystania. Rada podejmując uchwałę kierowała się przede wszystkim faktem jej ugruntowania w tradycji lokalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona przez Wojewodę P. uchwała Rady Miasta J. z dnia 6 października 1995 r. /zwana dalej "uchwałą"/ doręczona została organowi nadzoru zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w terminie instrukcyjnym siedmiu dni od daty jej podjęcia, tj. w dniu 16 października 1995 r. Organ nadzoru /Wojewoda/ nie skorzystał z przysługującego mu, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, prawa do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o ewentualnym stwierdzeniu nieważności uchwały jako sprzecznej z prawem. Wniósł zatem skargę na omawianą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wniesienie takiej skargi było dopuszczalne, jednakowoż sąd badając zgodność z prawem w ten sposób zaskarżonej uchwały ograniczony jest normą gwarancyjną, jaką ustanowił dla gmin ustawodawca w przepisach art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Oto po myśli art. 94 ust. 1 powołanej ustawy nie stwierdza się nieważności organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust.
1. W konkretnym przypadku temu obowiązkowi nie uchybiono. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu wskazanego rocznego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, to wówczas sąd może orzekać jedynie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Od podjęcia zaskarżonej uchwały okres jednego roku już upłynął, co oznacza ograniczenie w orzekaniu sądu z art. 94 ust. 2 ustawy samorządowej, nie oznacza jednak zmniejszenia zakresu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Zaskarżona uchwała wedle oceny sądu podjęta została bez postawy prawnej. W treści uchwały oraz w odpowiedzi na skargę powołano się nieprecyzyjnie na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany przepis nie zawiera samoistnej normy kompetencyjnej, w szczególności do stanowienia przez rady gminy uchwał zawierających w swej treści przepisów prawa lokalnego.
Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że nadano jej charakter normatywny /obowiązujący na terenie Gminy/ poprzez ustalenie obowiązującego wzoru flagi. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wyraźnie stanowi o prawie gmin do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy na podstawie upoważnień ustawowych, wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z ustawy /art. 40 ust. 2, 3 i 4/. Umocowania prawnego do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogła też Rada wywodzić z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy, gdzie mowa jest m.in. o prawie gminy do uchwalenia własnego herbu. Powołanego przepisu żadną miarą nie można interpretować rozszerzająco i wywodzić z niego możliwości uchwalania flagi gminy, zwrócił na to trafnie uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę.
Wynikające z uregulowań prawa pozytywnego prawne gwarancje samodzielności gminy, zwłaszcza samodzielność w zakresie stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, nie oznaczają autonomii gminy w zakresie prawotwórstwa, a tym bardziej dowolności. Granice owej samodzielności są wyznaczone obowiązującym prawem. Każda kwalifikowana istotna sprzeczność z prawem uchwały rady gminy skutkuje jej nieważnością /art. 91 zd. pierwsze ustawy o samorządzie terytorialnym/. O istotnym naruszeniu prawa przez uchwałę organu gminy można mówić zarówno wtedy, gdy treść uchwały pozostaje w sprzeczności z treścią nakazu lub zakazu ustanowionego przepisem prawa, jak i wówczas kiedy przepisy prawa nie przewidują wydania uchwały o oznaczonej treści, a więc wówczas gdy brak jest podstawy prawnej do jej wydania. Pogląd taki znajduje dodatkowe oparcie w art. 77 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.
U. nr 84 poz. 426/ stanowiącym, iż samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji rządowej. Tak więc Rada Miasta J. podejmując uchwałę w sprawie ustalenia flagi dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa w znaczeniu wyżej podanym. Wyrażone zapatrywanie znajduje dodatkowe oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym oceny zgodności z prawem uchwał rad gmin w sprawie flagi gminy /wyrok z dnia 9 maja 1995 r., SA/Rz 765/94 oraz wyrok z dnia 3 kwietnia 1996 r., SA/Rz 47/95/.
Rzeczą Rady Miasta w J. będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, która z powodów wcześniej wyłożonych nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Brak zadośćuczynienia takiej oczywistej potrzebie pozostawać będzie w sprzeczności ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa.
Sąd daleki jest od sugerowania jakoby faktyczne korzystanie z flagi miejskiej było zakazane, nie można jednak ustanawiać takiej powinności w formie uchwały rady mającej mieć walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy.
Z wyłożonych przyczyn sąd, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5 oraz art. 53 ust. 2 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 94 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy o samorządzie terytorialnym, orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.