Uzasadnienie
SA/Rz 1568/02
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.)
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia 13 grudnia 2001 r. A. i J. M. darowali swojej córce B. G. nieruchomość o pow. 0, 1 ha położoną we wsi B., oznaczoną jako działka nr ewid. 421/26. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 24 sierpnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy działka ta została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W uchwale Rada ustaliła stawkę wzrostu wartości nieruchomości służącą naliczeniu opłat z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – wynooszącą 15%.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Wójt Gminy ustalił dla A. i J. M. opłatę w wysokości 862,50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy, w oparciu o art. 36 ust. 3, 4, 9 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 24 sierpnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 76, poz. 1337).
Na skutek odwołania J. M. sprawę rozpoznawało w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia proceduralne – naruszenie art. 7 i 10 k.p.a.
W postępowaniu ponownym Wójt Gminy w dniu [...] kwietnia 2002 r. wydał decyzję Nr [...] o treści takiej samej jak poprzednia decyzja z [...].01.2002 r.
W uzasadnieniu wskazał, że zmiana planu spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 5.750 zł, co wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Wysokość opłaty ustalona została na podstawie cyt. uchwały Rady Gminy, przewidującej 15 % wzrostu wartości.
Od decyzji tej odwołał się J. M., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego ocenie sprzedaż i darowizna powinny być rozumiane inaczej. Odwołujący stwierdził też, że gdyby wiedział o skutkach darowizny działki, nie dokonałby jej, ponieważ nie jest w stanie uiścić opłaty z uwagi na bardzo niskie dochody.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia podniosło, że wyliczenie opłaty zostało oparte na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W związku z tym, że w toku postępowania przed organem I instancji nie wyjaśniono, czy właściciel nieruchomości poniósł nakłady w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a zbyciem działki i czy miały one wpływ na wzrost jej wartości, organ odwoławczy zwrócił się o informacje w tej sprawie do J. M. Odwołujący wyjaśnił, że poniósł koszty geodezyjnego wydzielenia działki w kwocie 2500 zł. W ocenie organu II instancji koszty dotyczące podziału nieruchomości nie stanowią kosztów związanych z podniesieniem wartości działki, o których mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za takie można bowiem uznać tylko i wyłącznie wydatki, które bezpośrednio wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Podział działki wiąże się jedynie z wyznaczeniem konkretnego areału w celu ewentualnego zbycia oraz zastabilizowania jego granic w terenie.
Odrębną kwestią jest ustalenie czy zbycie nieruchomości w formie darowizny daje podstawę do ustalenia opłaty określonej w art. 36 ust. 5 cyt. ustawy. Ustawa ta nie określa definicji "zbycia nieruchomości", co wskazuje na konieczność odwołania się do kodeksowego znaczenia pojęcia przeniesienie własności. W ujęciu cywilnoprawnym jest to jeden ze sposobów nabycia i utraty własności i polega na przejściu tego prawa w drodze umowy. W przypadku art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie będą miały zarówno odpłatna, jak i nieodpłatna forma przeniesienia własności. Kodeks cywilny obie te formy traktuje jednakowo, bez względu na to, czy przejście własności nieruchomości jest odpłatne, czy też następuje bez świadczenia wzajemnego. W przypadku związania pewnych skutków prawnych wyłącznie z odpłatnym zbyciem (przeniesieniem własności) zamiar ustawodawcy komunikowany jest wyraźnie, jak np. w art. 166 k.c., który łączy prawo pierwokupu udziału w nieruchomości rolnej ze sprzedażą takiego udziału przez współwłaściciela. W związku z powyższym bezzasadny jest zarzut dotyczący rozróżnienia formy odpłatnej przeniesienia własności od formy nieodpłatnej.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. M., nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżący podnosi, że gdyby wiedział o konsekwencjach przekwalifikowania działki w planie miejscowym, nie zgodziłby się na to. Za zaistniały stan rzeczy wini organ I instancji, który nie poinformował go o skutkach zmiany przeznaczenia terenu. Zdaniem skarżącego orzekające w sprawie po raz pierwszy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta właśnie z tej przyczyny, że nie poinformował skarżącego wcześniej o skutkach zmiany przeznaczenia działki w planie miejscowym. Poza tym przeznaczenie terenu, w tym m. in. działki 421/7, z której wydzielono działkę 421/26, pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest fikcją, ponieważ żadna z działek nie ma drogi dojazdowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji. Podkreślone raz jeszcze zostało, że w ocenie Kolegium darowizna nieruchomości na rzecz córki jest zbyciem. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje na swój użytek pojęcia "zbycia", dlatego też według podstawowych reguł wykładni prawa należy przyjąć znaczenie pojęcia ustalone w systemie prawa. Kolegium dodało, iż aczkolwiek znana mu jest uchwała NSA z dnia 30.10.2000 r., OPK 16/00, wskazująca w swej tezie, ze z działania przepisu art. 36 ust. 3 wymienionej ustawy wyłączone są darme przeniesienia na rzecz bliskich, to nie podziela zawartej w niej argumentacji. Argumentacja wychodzi bowiem poza zakres normy rozszerzając jej znaczenie w sposób bezpodstawny, co stanowi naruszenie zasady lege non distinguente. Skoro ustawodawca nie dokonał wyszczególnienia podmiotowego zwolnień od opłat, to takiego zwolnienia nie można tworzyć w drodze wykładni. Stanowisko Kolegium znajduje potwierdzenie w poglądach nauki prawa, szczególnie w krytycznej glosie do uchwały (J. Kremis, A. Cisek, OSP 2001/10/152).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
Kwestia sporna sprowadza się w istocie do interpretacji art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w czasie orzekania przez organy I i II instancji. Przepis ten stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Oprócz tego konieczną przesłanką powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty jest zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 7 w zw. z ust. 6 tej ustawy).
Organy obu instancji prezentują pogląd, że zbycie nieruchomości, o jakim mowa w zaprezentowanych wyżej przepisach obejmuje również darowiznę, jakiej dokonał skarżący na rzecz swojej córki. Dla poparcia tej argumentacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytacza wywody odnoszące się do cywilnoprawnego pojęcia "zbycia" nieruchomości, które odpowiada znaczeniowo pojęciu przeniesienia własności. Z kolei pod tym pojęciem Kodeks cywilny rozumie zarówno odpłatną, jak i nieodpłatną jego formę. W przypadkach, kiedy skutki prawne związane są wyłącznie z odpłatnym zbyciem (przeniesieniem własności), w przepisie jest to wyraźnie wskazane, jak np. w art. 166 k.c., który ze sprzedażą udziału we współwłasności nieruchomości rolnej łączy prawo jego pierwokupu. Skoro ustawodawca w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje, że chodzi mu wyłącznie o odpłatne zbycie (przeniesienie własności), pod pojęciem tym należy rozumieć również także przeniesienie pod tytułem darmym, a więc darowiznę.
Sąd poglądów tych nie podziela.
Bezspornym jest, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "zbycie nieruchomości" na swoje potrzeby. W takiej sytuacji niezbędne jest sięgnięcie do reguł wykładni.
Pierwszeństwo zastosowania ma wykładnia językowa, która powinna uwzględniać reguły znaczeniowe języka powszechnego, języka prawnego i języka prawniczego (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 14 grudnia 2000 r., FSA 2/00, ONSA 2001/2/). W sytuacji braku definicji legalnej pojęcia zbycia nieruchomości w samej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym pojawiają się wątpliwości czy możliwe jest przypisanie temu pojęciu znaczenia, jakie posiada w innej dziedzinie prawa, np. w prawie cywilnym. Zarówno doktryna (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów", Toruń 2002, s.131), jak i orzecznictwo (wyrok NSA z 27 września 1995 r., SA/Ka 1682/94, cyt. tamże) przyjmują, że w takim przypadku należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, żeby zbadać, czy takie przejęcie pojęć np. z prawa cywilnego będzie zgodne z celami ustawy.
W ocenie Sądu, a wskazać tu należy, że jest ona zbieżna ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, ONSA 2001/2/64, wykładnia celowościowa terminu "zbycie nieruchomości", użytego w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na takie jego rozumienie, jakie przyjmuje kodeks cywilny.
Dla powstania obowiązku jednorazowej opłaty, zwanej rentą planistyczną (analogicznie zresztą jak do powstania obowiązku odszkodowania na rzecz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości) konieczne jest spełnienie 2 przesłanek:
- - wzrost wartości nieruchomości (albo obniżenie w przypadku odszkodowania) w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz
- - zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.
Skutek w postaci jednorazowej opłaty lub odszkodowania związany jest więc albo z uzyskaniem dodatkowych korzyści, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, albo z poniesieniem straty wskutek obniżenia wartości tej nieruchomości. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem zawartym w cyt. wyżej uchwale NSA, że "jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści". W przypadku darowizny prawa własności nieruchomości do przysporzenia majątku nie dochodzi, bowiem darczyńca w zamian za przekazanie swojego prawa nie otrzymuje żadnego ekwiwalentu, a tym samym nie osiąga w wyniku tej czynności prawnej wymiernej korzyści.
Zdaniem Sądu owa korzyść przesądza o tym, iż użyty w art. 36 ust. 3 cyt. ustawy termin "zbycie" nieruchomości" nie obejmuje przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy darowizny.
Taka interpretacja tego pojęcia zbieżna jest również z jego powszechnym rozumieniem, w którym kojarzone jest ono ze sprzedażą. "Słownik Języka Polskiego", Warszawa, 1981, podaje następujące znaczenie dla słowa "zbyć" – "sprzedać, odstąpić coś za pieniądze; pozbyć się czegoś przez sprzedaż. Zbyć ziemię, posesję".
Pomocniczo, dla wykazania słuszności przedstawionej argumentacji wskazać również należy na obecnie obowiązującą ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717, ze zm.). Przepis art. 36 tej ustawy, podobnie jak art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy skutków ekonomicznych uchwalenia planu. Art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, będący odpowiednikiem art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu został w nieznacznym stopniu zmieniony. Dodano zapis, że jednorazowa opłata stanowi dochód własny gminy oraz zastąpiono wyrazy "zbywa nieruchomość" wyrazami "sprzedaje nieruchomość".
Biorąc pod uwagę praktycznie niezmienioną treść przepisu, a więc zasady pobierania renty planistycznej, zamiana słowa "zbycie" słowem "sprzedaż" jest w istocie doprecyzowaniem pojęcia i wskazuje wyraźnie co było faktyczną intencją ustawodawcy, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Tak też wola ustawodawcy interpretowana była w doktrynie ("Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem" pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 89 oraz Z. Niewiadomski "Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne", Samorząd Terytorialny 1995/6/48) oraz przesądzona została w orzecznictwie cyt. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, ONSA 2001/2/64.
Przedstawione argumenty przesądzają o tym, iż "zbycie" nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje umowy darowizny, a w konsekwencji przeniesienie własności lub prawa użytkowania wieczystego w drodze umowa darowizny nie powoduje powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty wskazanej w tym przepisie.
Sąd uwzględnił zatem skargę, uznając, iż zaskarżona decyzja narusza art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu ponownym organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.
Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 cyt. ustawy.