Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2000 r. (...) P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. stwierdził uchybienie przez Stanisława S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 27 października 1999 r. (...), nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej przy ulicy G. w B. W jego podstawie prawnej wskazał art. 134 Kpa, zaś w uzasadnieniu podniósł, że opisana wyżej decyzja organu pierwszej instancji została trzykrotnie przesłana Stanisławowi S. na adres przez niego wskazany, jako miejsce zamieszkania. Przesyłka zawierająca decyzję była zwracana z adnotacją Urzędu Pocztowego "nie przyjęto w terminie", z datą awizowania i zwrotu do nadawcy. Ostatni zwrot korespondencji jest opatrzony datą 28 grudnia 1999 r. Tę też datę należy uznać za datę doręczenia decyzji i początek biegu terminu do wniesienia odwołania.
Zgodnie z art. 129 par. 2 Kpa odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji. Termin ten dla Stanisława S. upłynął w dniu 11 stycznia 2000 r. Z datownika na odwołaniu wynika, że zostało ono wniesione w dniu 26 czerwca 2000 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu, przy czym jego przekroczenie wynosiło 136 dni. Odwołujący nie złożył wniosku o przywrócenie tego terminu z przytoczeniem przyczyn, które uniemożliwiały dokonanie czynności w terminie a które miałyby charakter nie do przezwyciężenia.
Ten stan rzeczy uzasadnia rozstrzygnięcie postanowienia - konkluduje organ II instancji, zaznaczając przy tym, że nie dopatrzył się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uchybień dających podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia decyzji. Poinformował nadto, iż na skutek odwołania Kazimierza S. decyzja organu pierwszej instancji była przedmiotem jego kontroli. Została ona utrzymana w mocy decyzją z dnia 29 lutego 2000 r. (...), która na skutek nie zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego stała się wykonalna. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 Kpa strona zainteresowana winna zawiadomić organ o zmianie miejsca pobytu w toku postępowania albo wyznaczyć pełnomocnika na czas nieobecności w kraju. W przypadku zaniedbania tego obowiązku doręczenie pod adres dotychczasowy wywołuje skutek prawny.
Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Stanisław S. domagając się jego uchylenia i nakazania stronie przeciwnej merytorycznego rozpatrzenia odwołania.
Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 44, art. 41 oraz art. 48 w zw. z art. 34 Kpa a także naruszenie art. 58 Kpa.
W motywach skargi podniósł, iż twierdzenia postanowienia są nieprawdziwe, bowiem o wydaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji dowiedział się dopiero w dniu 19 czerwca 2000 r. z zawiadomienia o kontroli jej wykonania. Decyzję otrzymał na swoje żądanie zgłoszone w Starostwie Powiatowym.
Decyzja nie została mu doręczona, bowiem w czasie od 22.10.1999 r. przebywał za granicą. O swoim wyjeździe uprzedził organ I instancji pismem z dnia 21.10.1999 r. złożonym w Starostwie 21.10.1999 r. Po powrocie, jak również w czasie kilkudniowego pobytu w miejscu zamieszkania w lutym 2000 r. nie zastał żadnej korespondencji w skrzynce listowej.
Doręczenie zastępcze, na które powołuje się organ nie może wywierać skutków prawnych, jako że na przesyłkach zwróconych przez pocztę brak adnotacji doręczyciela o pozostawieniu zawiadomienia dla adresata o złożeniu ich na okres siedmiu dni na poczcie. Gdyby zawiadomienie takie zostało umieszczone na drzwiach jego mieszkania byłoby zauważone przez osoby opiekujące się lokalem. Skarżący nie został przy tym pouczony o treści art. 41 Kpa, co oznacza, iż nie można przyjąć, iżby doręczenie było skuteczne. Dla wsparcia swych zarzutów skarżący przytoczył fragmenty orzeczeń NSA z dnia 24 marca 1999 r. I SA/Lu 151/98, z dnia 4 czerwca 1997 r. I SA/Gd 1765/96 i z dnia 9 lutego 1994 r. IV SA 515/93.
Podniósł także, iż organ zgodnie z art. 34 Kpa winien ustanowić dla niego przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu i jemu doręczać korespondencję.
Wobec wadliwości doręczenia odwołanie zostało przezeń złożone w terminie, bowiem jego bieg należy liczyć od 19 czerwca 2000 r.
Podważył również twierdzenie organu, iż nie składał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jako że w odwołaniu wnosił, by w razie wątpliwości potraktować go jako taki wniosek. Wniosek ów nie został rozpatrzony.
Konkludując, skarżący stwierdził, iż wobec ewidentnych uchybień proceduralnych organu prowadzących do ograniczenia jego uprawnień strony postępowania - wnioski skargi są uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem. W wykonywaniu tej kontroli nie jest związany granicami skargi /art. 51 zd. pierwsze ustawy/, co oznacza, iż niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów każdorazowo bada, czy zakwestionowany skargą akt nie narusza prawa materialnego lub procesowego i uwzględnia ją, akt ów narusza przepisy w stopniu przewidzianym w art. 22 ust. 2 i 3 ustawy.
Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do wniosku, iż jest ono dotknięte naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek z przyczyn innych, niż podnoszone w skardze.
Art. 16 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasadę ogólną ochrony trwałości decyzji ostatecznej, stanowiąc że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Ich zmiana lub uchylenie, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.
Zgodnie z przepisami Kpa w toku instancji nie służy odwołanie między innymi od decyzji wydanych w II instancji. Po myśli bowiem art. 15 Kpa postępowanie jest dwuinstancyjne, stąd od decyzji wydanej w I instancji przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji /art. 127 par. 1 Kpa/.
Prowadzi to do wniosku, że jeśli w sprawie zapadła decyzja organu drugiej instancji wydana w postępowaniu odwoławczym w następstwie odwołania jednej ze stron utrzymująca decyzję pierwszoinstancyjną, jej wzruszenie możliwe jest wyłącznie w trybach nadzwyczajnych regulowanych kodeksem postępowania administracyjnego. Strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i to zarówno w całym, jak i pewnym jego stadium /np. na skutek nie doręczenia decyzji/ może złożyć odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla pozostałych stron, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony. Po tym terminie może wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania /patrz: wyrok NSA z dnia 10 lutego 1986 r. II SA 2247/85 - nie publ. a także Postępowanie administracyjne, Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji Zielona Góra 1999 r., str. 142, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski C.H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 565/.
Utrata prawa odwołania następująca w takim przypadku czyni go niedopuszczalnym. Jego wniesienie obliguje organ II instancji do stwierdzenia jego niedopuszczalności postanowieniem wydanym w oparciu o art. 134 Kpa. Niedopuszczalność odwołania wyklucza przy tym badanie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia a także czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu, skarżący złożył odwołanie w dniu 26 czerwca 2000 r. a więc już po wydaniu decyzji organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie odwoławcze toczyło się z odwołania Kazimierza S. a wspomniana decyzja drugoinstancyjna nosi datę 29 luty 2000 r. (...).
W świetle wcześniejszych wywodów sądu wydanie tej decyzji skutkowało ostatecznością decyzji zaskarżonej odwołaniem przez skarżącego, który zarzucał w nim, iż o wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej dowiedział się dopiero 19 czerwca 2000 r., jako, że w dacie jej wydania i później przebywał poza granicami kraju, a o zamiarze wyjazdu poinformował organ. Dokonane doręczenie zastępcze, z powodu podnoszonego w skardze naruszenia art. 44 Kpa nie mogło jego zdaniem odnieść skutku prawnego.
Ostateczność decyzji czyniła odwołanie skarżącego niedopuszczalnym i obligowało organ zaskarżony do wydania postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności w oparciu o art. 134 Kpa, bez rozważania kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania.
Wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło zatem z obrazą art. 134 w zw. z art. 16 par. 1 i art. 15 Kpa co uzasadnia jego eliminację z obrotu prawnego bez potrzeby badania zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów o doręczeniach.
Ewentualna wadliwość doręczenia skutkująca nieuczestniczeniem bez własnej winy w postępowaniu może stanowić - co Sąd wcześniej zaznaczył - podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, przy czym z uwagi na ograniczenie tego wniosku terminem przewidzianym w art. 148 par. 2 Kpa, należałoby jednocześnie złożyć wniosek o jego przywrócenie /patrz: E. Mzyk - Wznowienie postępowania administracyjnego - Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 1994 r. str. 35/.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.