Uzasadnienie
SA/Rz 1694/01
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].01.2001r, Nr [...] zatwierdził projekt modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla obrębu [...] miasta T. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r – Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz.U. z 2000r, Nr 100, poz. 1086), §39 ust. 5 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17.12.1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1996r, Nr 158, poz. 813) oraz art. 104 K.p.a.
W uzasadnieniu decyzji m. innymi stwierdził, że E. S. w toku postępowania wniosła zastrzeżenia do powierzchni działki nr 1526. Przed pomiarem powierzchnia w/w działki wynosiła 0,58ha, a po pomiarze wynosi 0,5564ha. Komisja powołana przez Prezydenta Miasta uznała, że wniesione zastrzeżenia nie są zasadne, ponieważ w/w była obecna przy ustalaniu granic i działka została zmierzona w granicach przez nią wskazanych.
Od przedstawionej decyzji wniosła odwołanie E. S. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie B. S. i zarzuciła, że granica z działką sąsiada była sporna. Znak graniczny w postaci drewnianego kołka był wbity przez sąsiada podczas nieobecności jej matki, która była obecna przy pomiarach i sygnalizowała geodetom, że granica jest sporna. Zaprzeczyła, że pomiaru działki dokonano w granicach ustalonych przez właściciela. Geodeci najprzód wbijali w grunt znaki graniczne zaś pomiaru dokonywali dużo później w nieobecności właścicieli działek, a w tym czasie znaki graniczne zmieniały pozycje w zależności od "widzimisie sąsiada". W takich właśnie okolicznościach pomniejszono jej działkę o 0,236ha.
Uważa, że powinien być wykonany pomiar kontrolny działki.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...].06.2001r, Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję.
Wskazaną decyzje wydał na podstawie art. 138§1 pkt 1 K.p.a., art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989r – Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz.U. Nr 100, poz. 1086 z 2000r z późn. zm.).
Na wstępie wyjaśnił, iż celem modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla obrębu [...] miasta T. było dostosowanie istniejącej ewidencji do systemu informatycznego prowadzenia ewidencji gruntów i przejścia na komputerowe zbiory danych zgodnie z przepisami §35 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz §40 ust. 1 i 2rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17.12.1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813).
Stosownie do §39 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założonej ewidencji budynków obrębu [...] wyłożono w okresie 26.06.2000r – 7.08.2000r do publicznego wglądu.
Zastrzeżenia do projektu złożyła E. S., właścicielka działki nr 1526 i kwestionowała nowo obliczoną powierzchnię tej działki wynoszącą 0,5564ha. Z protokołu ustalenia granic z dnia 4.11.1999r wynika, że przebieg granic działki nr 1526 został ustalony na gruncie w oparciu o zgodne oświadczenia woli właścicieli działek. Przedmiotowe granice zostały pomierzone na osnowę geodezyjną. Na podstawie wyników pomiarów obliczono powierzchnię działki nr 1526 metodą analityczną ze współrzędnych punktów załamań granic. Zastrzeżenia rozpatrywała Komisja powołana przez Prezydenta Miasta, która postanowiła pozostawić powierzchnię w/w działki, bowiem przy ustalaniu granic były obecne zainteresowane strony, które nie miały zastrzeżeń co do przebiegu granic działki nr 1526. Zmiana powierzchni działki nie jest wynikiem zmiany granic, lecz jest skutkiem dokładniejszych pomiarów i metod obliczania powierzchni.
Zarzut o rzekomym przesuwaniu znaków granicznych jest chybiony, bowiem punkty graniczne oznacza się na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar, natomiast trwała stabilizacja punktów granicznych może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca E. S. zarzuciła, że w akcie własności ziemi, tudzież w księdze wieczystej i dotychczasowej ewidencji gruntów podano, iż powierzchnia działki nr 1526 wynosi 0,58ha. Granice tej działki są uwidocznione na wyrysie mapy ewidencyjnej z 12.12.1989r. Po dokonanej modernizacji zmniejszono powierzchnię działki o 236m2. W dalszych wywodach skargi powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu i stwierdziła, że skoro granica była sporna, przeto geodeci powinni wykonać pomiar kontrolny działki.
W piśmie procesowym z dnia 2.08.2001r. podniosła, że jej działka leży w środku miasta T. i okrojenie jej o około 2,5 ara zmniejsza jej wartość, bowiem jest to działka budowlana.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażał w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Na wstępie należy poruszyć zagadnienie procesowe, które wyłoniło się w przedmiotowej sprawie i ma związek z treścią art. 63 i 111 K.p.a.
Otóż decyzję organu I instancji doręczono skarżącej w dniu 16.02.2001r (dowód doręczenia K.11 akt I instancji). Pod uzasadnieniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].01.2001 zamieszczono pouczenie o treści: "Od decyzji niniejszej służy odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji". tekst zacytowanego pouczenia nie odpowiada w pełni treści art. 129 §1 K.p.a., bowiem nie wyjaśnia, że odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie z przedstawionym pouczeniem skarżąca mogła wprawdzie wnieść odwołanie bezpośrednio do organu odwoławczego, ale nie znała adresu tego organu.
We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (wpłynął do organu I instancji w dniu 3.04.2001r), skarżąca powołała się na niepełne pouczenie i wyjaśniła, że w dniu 2.03.2001r zatelefonowała do organu I instancji w celu uzyskania adresu organu odwoławczego, rozmawiała z Panią L., która poinformowała ją, iż w takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg od dnia 2.03.2001r. W tym miejscu należy nadmienić, iż licząc od dnia doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 2.03.2001r. A. L. z rozmowy telefonicznej sporządziła notatkę urzędową, w której przytoczyła, że w dniu 2.03.2001r zatelefonowała osoba, która się nie przedstawiła i żądała podania pełnej nazwy organu odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt ewidencji gruntów obrębu [...]. Podano tej osobie adres organu odwoławczego. W notatce tej nie ma natomiast wzmianki, iż termin do wniesienia odwołania z powodu niepełnego pouczenia rozpocznie bieg od dnia 2.03.2001r.
Odwołanie od decyzji organu I instancji skarżąca nadała w Urzędzie Pocztowym w T. w dniu 12.03.2001r (za pośrednictwem organu I instancji). Prezydent Miasta wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przekazał organowi odwoławczemu pismem z dnia 6.04.2001r).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nawiązał do omówionej kwestii i przyjął, że skarżąca uprawdopodobniła brak swojej winy niedotrzymania terminu do złożenia odwołania, przeto ze względu na treść art. 111 §1 K.p.a. uznał, że termin do wniesienia odwołania został zachowany wobec niewyczerpującego pouczenia o sposobie wniesienia odwołania. W aktach sprawy administracyjnej nie ma postanowienia Prezydenta Miasta w przedmiocie uzupełnienia decyzji wydanej przez ten organ co do odwołania (art. 111 §1 K.p.a.). Natomiast organ odwoławczy nie ustosunkował się do wniosku skarżącej w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i nie załatwił tego wniosku stosownym postanowieniem.
Przedstawiona sprawa ma istotne znaczenie, bo decyduje o dopuszczalności odwołania.
Stosownie do art. 111 §1 K.p.a., strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać jej uzupełnienia m. innymi co do prawa odwołania, albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia co do odwołania. W przypadku uwzględnienia takiego żądania, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie stosownego postanowienia uzupełniającego treść pouczenia (art. 111 §2 K.p.a.).
Stosownie do art. 63 §1 K.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu.
Oznacza to, iż analizowany przepis nie przewiduje wnoszenia podań za pomocą telefonu. W takim stanie rzeczy rozmowy telefonicznej z dnia 2.03.2001r nie można uznać za wniesienie żądania w sprawie uzupełnienia decyzji organu I instancji w zakresie pouczenia co do sposobu wniesienia odwołania. Ze stwierdzenia tego wynika konkluzja, iż skarżąca nie złożyła wniosku w sprawie uzupełnienia decyzji w podanym wyżej zakresie. Brak wniosku w prawnie określonej formie wykluczał możliwość uzupełnienia decyzji w tym zakresie.
Z tego względu nie było zdaniem Sądu przeszkód do rozpatrzenia przez organ odwoławczy wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który powinien być załatwiony w formie postanowienia.
Z drugiej strony nie można wykluczyć, iż urzędnik udzielający skarżącej telefonicznej informacji w dniu 2.03.2001 (14 dzień od dnia doręczenia decyzji) pouczył ją, że z powodu braku pouczenia co do sposobu wniesienia odwołania, termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg od dnia 2.03.2001r. Do takiego właśnie wniosku zdaniem Sądu doszedł organ odwoławczy, chociaż tego expressis verbis nie zaakcentował.
Było to jednakże pouczenie błędne, bowiem art. 111 §2 K.p.a. wiąże się bezpośrednio z uzupełnieniem decyzji, zaś w tym przypadku nie było żądania w tym zakresie.
Konkludując można stwierdzić, że jeżeli organ I instancji nie zamieścił w decyzji pouczenia co do sposobu wniesienia odwołania, a przed upływem terminu do wniesienia odwołania urzędnik tego organu na telefoniczne żądanie strony udzielił stronie błędnego pouczenia co do przesunięcia terminu do wniesienia odwołania i strona dostosowała się do tego pouczenia, to wówczas zgodnie z art. 112 K.p.a. strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji procesowych z tego tytułu.
W takim stanie rzeczy, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca zachowała termin do wniesienia odwołania.
II. Stosownie do art. 134 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), nazwanej dalej p.s.a w zw. z art. 97 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisów wprowadzających ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), zwanej niżej przepisami wprowadzającymi, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli uwzględnia z urzędu uchybienia organu o jakich nie wspomniano w skardze.
Z tekstu decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].01.2001r, Nr [...] wynika, iż organ ten prowadził postępowanie administracyjne w sprawie modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu [...] miasta T. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17.12.1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813). Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż organ ten dokonywał czynności procesowych w trybie powołanego wyżej rozporządzenia po dniu 30.09.1999r.
Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie E. S. nie kwestionował przeprowadzenia tych czynności według przepisów rozporządzenia z dnia 17.12.1996r.
Orzekające organy przeoczyły, iż w/w rozporządzenie utraciło moc prawną w dniu 1.10.1999r.
Wynika to z art. 105 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872).
Powołany przepis brzmi następująco:
"Do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie uprawnień zmienionych ustawą kompetencyjną nie dłużej jednak niż do dnia 30 września 1999r, zachowają moc dotychczasowe akty wykonawcze, o ile nie są sprzeczne z ustawami."
Ustawa kompetencyjna z dnia 24.07.1998r o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), w art. 60 pkt 22 litera b nadała nowe brzmienie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17.05.1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, upoważniając ministra właściwego do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi do określenia w drodze rozporządzenia sposobu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowego zakresu informacji objętych tą ewidencją, sposobu i terminu sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzajów budynków, które nie będą wykazane w ewidencji. Rozporządzenie z dnia 17.12.1996r było wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26.ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, które zostało zmienione powyższą ustawą kompetencyjną.
Z tego względu art. 105 ustawy z dnia 13.10.1998r (Dz.U. Nr 133, poz. 872) obejmuje rozporządzenie z dnia 17.12.1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w ustawie kompetencyjnej zostało wydane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), które weszło w życie z dniem 2.06.2001r.
Oznacza to, że w okresie 1.10.1999r – 1.06.2001r, nie było przepisów wykonawczych określających procedurę związaną z prowadzeniem czynności procesowych w sprawach m. innymi modernizacji ewidencji gruntów. Ustawa z dnia 17.05.1989r – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000r, Nr 100, poz. 1086) nie zawiera przepisów procesowych określających tok czynności w tego rodzaju sprawach. Prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów procesowych zamieszczonych w akcie prawnym, który utracił moc prawną jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej – art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. (zob. Janusz Borkowski – Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997r, str. 94). Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 §1 pkt 2, art. 135 i 152 p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.
Koszty postępowania sądowego, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej po myśli art. 200 p.s.a. z tym, że wysokość wpisu od skargi stosownie do art. 97 §2 przepisów wprowadzających ustalił na podstawie §3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3.10.1995r w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz.U. Nr 117, poz. 563, zm. Dz.U. z 1997r, Nr 157, poz. 1032).