Uzasadnienie
SA/Rz 1709/01
Pismem z dn.l7.03.2000r....a wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wzizt) pod budowę kotłowni gazowej osiedlowej na osiedlu Warneńczyka w Przemyślu. W trakcie postępowania organ I instancji postanowieniem z dn....działając na podstawie art.123 w zw. z art.28 k.p.a. postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu...... na prawach strony, uznając że wnioskowana inwestycja swym zakresem narusza interesy prawne wskazanego przedsiębiorstwa. Postanowienie to zawierało pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia. Postanowieniem z dn.[...].01.2001r. SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu w wyniku rozpatrzenia zażalenia Przemyskiej Spółdzielni Mieszkaniowej uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta Przemyśla z dn.l5.11.2000r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Postanowieniem z dn.7.03.2001r. [...] Prezydent Miasta P. postanowił ponownie dopuścić do udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie wzizt... w P. W uzasadnieniu tego postanowienia, odwołując się do ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Przemyśla organ I instancji uznał, że potwierdzone zostało, iż MPEC posiada interes faktyczny i prawny do występowania i uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych w sprawach dotyczących lokalizacji nowych źródeł wytwarzania energii cieplnej, mogących skutkować naruszeniem istniejącego układu technologicznego miejskiego systemu ciepłowniczego, koniecznością wyłączeń z użytkowania poszczególnych odcinków istniejącej sieci ciepłowniczej, bądź też rzutujących na stopień efektywnego wykorzystania istniejącej ciepłowni miejskiej. To postanowienie także zawierało pouczenie o zażaleniu, z którego skorzystała P. Spółdzielnia Mieszkaniowa.
Postanowieniem z dn.[...].05.2001r. SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie Prezydenta Miastu P. z dn.7.03.2001r. i umorzyło w tej części postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że do udziału w postępowaniu z.ostał "odpuszczony podmiot mający interes uczestniczenia w sprawie, ale wyłącznie ekonomiczny", co skłoniło organ zażaleniowy do umorzenia postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji analizował pojęcie strony w rozumieniu art.28 k.p.a., by dojść do wniosku iż...ma co najwyżej interes gospodarczy w sprawie. Kolegium wyraziło przekonanie, że aby zabezpieczyć interesy... należałoby raczej zawrzeć w warunkach realizacyjnych zamierzenia inwestycyjnego decyzji lokalizacyjnej zgodnie z przepisem art.42 ust.1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek uzgodnienia przedsięwzięcia z...C.
Jako podstawę prawną do wydania przez siebie postanowienia Kolegium wskazało art.138 § 3 w zw. z art.144, art.140 w zw. z art.104 § 1 i art.107 § 1 k.p.a., powołując także w podstawie prawnej art.138 § 2 k.p.a.. Postanowienie Kolegium zawiera pouczenie o prawie do skargi sądowoadministracyjnej na to orzeczenie.
Skargę na powyższe postanowienie wniosło... w P. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów procesu. Skarżące przedsiębiorstwo kwestionuje pogląd Kolegium, jakoby w sprawie miało wyłącznie interes ekonomiczny, zarazem akceptuje stanowisko organu I instancji wskazując, że ma w.sprawie interes prawny. Za źródło owego interesu prawnego w sprawie o ustalenie wzizt strona skarżąca uznaje: 1) ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczące maksymalnego pod względem technicznym i ekonomicznym zasilania w ciepło dla celów grzewczych i ciepłą wodę z komunalnej sieci grzewczej, 2) w fakcie zarządzania miejskimi sieciami ciepłowniczymi, 3) z faktu, iż skarżąca jest spółką Miasta P., 4) z faktu posiadania szeregu obiektów i urządzeń ciepłowniczych. Skarga zarzuca ponadto Kolegium naruszenia w zakresie art.7 k.p.a. (obowiązku dochodzenia prawdy materialnej) oraz art.10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie odwołując się do wywodów zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazano, że koncepcja uciepłownienia miasta nie może prowadzić do monopolizowania rynku tego typu usług.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądu prowadzona jest co do zasady z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem.
Stosownie do art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dn.30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje orzekania w formie incydentalnego postanowienia o uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania. Wszczynając postępowanie administracyjne obowiązkiem organu jest zgodnie z art.61 § 4 k.p.a. zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadomienie takie jest więc skutkiem uznania przez organ, że dany podmiot posiada w sprawie interes prawny, o jakim mowa wart.28 k.p.a.. Konsekwencją braku formy orzekania w tym zakresie będzie i to, że skoro k.p.a. nie określił formy wydawania odrębnego orzeczenia w odniesieniu do dopuszczenia danego podmiotu jako strony postępowania, to i nie jest dopuszczalnym wnoszenie zażalenia na takie postanowienie, jakie wydał Prezydent Miasta P. Wypowiedzenie się organu II instancji na temat przymiotu strony przez... w Przemyślu będzie możliwe przy okazji wniesienia odwołania od decyzji I instancji.
Zaskarżalne do sądu administracyjne są trzy rodzaje postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Pierwszy z nich to postanowienia, na które służy zażalenie, przy czym przez pojęcie iż "służy na nie zażalenie" należy rozumieć tylko taką sytuację, gdy ten środek zaskarżenia przewiduje k.p.a., albowiem w myśl art.141 tegoż kodeksu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przypadki, w których wydaje się takie postanowienia, muszą wskazywać wyraźnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno gdy idzie o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, jak i o prawie zażalenia, co wynika z art.123 § 2 k.p.a. i art.141 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dn.25.04.200Ir.
1 SA 244/00, Lex nr 75536). Niezaskarżalne zażaleniowo postanowienia można kwestionować tylko przy okazji odwoływania się od decyzji (art.142 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie zażalenie zostało wniesione przez stronę nie dlatego, że tak stanowił k.p.a., lecz z tego powodu że o prawie do takiego środka zaskarżenia pouczył oczywiście błędnie Prezydent Miasta P. Drugi rodzaj postanowień zaskarżalnych skargą sądowoadministracyjną to postanowienia kończące postępowania. Postanowienie w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie kończy postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenia wzizt. Wreszcie ostatnią grupę postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego i zaskarżalnych skargą sądowoadministracyjną tworzą postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przedmiot orzekania przez organy obu instancji nie dotyczył istoty sprawy, albowiem do istoty sprawy w postępowaniu o ustalenie wzizt należy wydanie decyzji udzielającej lub odmawiającej takich warunków.
Powyższe konkluzje skłaniają do wniosku, że skarga na wydane postanowienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z uwagi na jego przedmiot i charakter nie przysługuje. Pouczenie o prawie do skargi zawarte w tym postanowieniu było oczywiście błędne, strona która zastosowała się do takiego pouczenia nie może ponosić szkody.
Z tych powodów, działając na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd postanowił skargę odrzucić jako niedopuszczalną.