Uzasadnienie
SA/Rz 1753/03
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku A. i K. S. Starosta [...], działając na podstawie art. 82 ust. 2 i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /t. jedn. z 2000 r., Dz. U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm./, § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.12.1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz. U. nr 10, poz. 47, z 1995 r./ oraz art. 104 k.p.a. – decyzją z dnia [...].07.2003 r. nr [...] udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania parteru w budynku mieszkalnym posadowionym na dz. nr 1427/2 w D., przy ul. B. na pomieszczenia obsługi medycznej z zapleczem.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ, na podstawie dołączonej przez wnioskodawców dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania, łącznie z niezbędnymi uzgodnieniami, dokumentów potwierdzających ich prawo do dysponowani nieruchomością na cele budowlane, wypisu z ewidencji gruntów, protokołów odbioru i sprawozdań urządzeń infrastruktury technicznej oraz pozytywnej opinii sanitarnej, ustalił że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku o łącznej powierzchni użytkowej 104,09 m2 spełnia wymogi określone w obowiązujących przepisach prawa, w tym przepisach techniczno-budowlanych i w Polskich Normach oraz owo zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzję tę zaskarżyli odrębnymi odwołaniami H. W.-W. i L. D. Pierwsza z odwołujących się sprzeciwia się zmianie sposobu użytkowania tej części budynku należącej do wnioskodawców z uwagi na to, iż ma zostać tam umieszczony rentgen i mammograf, a więc urządzenie niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi. Budynek należący do wnioskodawców sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem należącym do niej i jej rodziny. Obydwa te budynki rozdziela mur o szerokości równej szerokości dwóch cegieł i nie stanowi to żadnej zapory dla wytwarzanego przez tego typu urządzenia promieniowania. Takiej zapory stanowić nie będą również przewidziane w projekcie drzwi ołowiane, skoro nie przewiduje się osłony ścian, posadzki, sufitu i okien.
Natomiast w swoim odwołaniu L. D., wnosząc o uchylenie zakwestionowanej decyzji, wyraził kategoryczny sprzeciw co do możliwości realizowania tego typu usług medycznych w przedmiotowym obiekcie dodając, że nie miałby nic przeciwko temu, jeżeli miałyby być w nim świadczone nieuciążliwe usługi medyczne. W okolicznościach sprawy rzecz ma się jednakże inaczej. Chodzi bowiem o przystosowanie pomieszczeń do funkcjonowania Pracowni Radiologicznej NONZ, a załączona opinia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotycząca braku zagrożeń w tym przypadku ze strony promieniowania jonizującego budzi zastrzeżenia. Wszak w przedłożonym projekcie budowlanym i w opisie do projektu brak jest jakiejkolwiek wzmianki o konieczności przystosowania pomieszczeń mieszkalnych do wymogów wysoce uciążliwej i specyficznej usługi medycznej. Chodzi tutaj o zabezpieczenie ścian zewnętrznych, stropu, posadzki i okien przed tym promieniowaniem.
Jest rzeczą oczywistą, iż takim zabezpieczeniem nie mogą być jedynie ołowiane drzwi. On jest współwłaścicielem budynku posadowionego na sąsiedniej działce w zabudowie bliźniaczej, a znajdująca się w nim sypialnia przylega bezpośrednio do ściany budynku objętego wnioskiem, który zlokalizowany jest przy bardzo wąskim chodniku, licznie uczęszczanym przez mieszkańców śródmieścia i młodzież szkolną. Stąd lokalizacja tego typu usług w tym budynku jest niedopuszczalna.
Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane – decyzją z dnia 13.10.2003 r. nr R.VIII.A.7115/3/2/03 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie zezwolił wnioskodawcom na zmianę sposobu użytkowania parteru w budynku mieszkalnym, posadowionym na dz. nr 1427/2 w D., na pomieszczenia obsługi medycznej z zakresu rentgenodiagnostyki z zapleczem.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ podnosi, iż analiza zebranego w sprawie materiału uzupełnionego w dniu 2.10.2003 r. wskazuje, że inwestor posiada wszelkie wymagane prawem dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. W dalszej części wywodu podniesiono, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego regulują przepisy art. 71 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane oraz powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 15.12.1994 r. Wymogi, jakim powinien czynić zadość wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu, określa § 8 cyt. rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca przedstawił dokumentację techniczną wraz z opracowaniem dotyczącym zagadnień ochrony radiologicznej oraz legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a powołane dokumenty czynią zadość przedstawionym wyżej wymogom. Na uwzględnienie natomiast zasługuje podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący braku określenia w zaskarżonej decyzji rodzaju usługi medycznej. Stąd też w ramach reformacji decyzji wskazano w sentencji, na jakie usługi medyczne inwestor otrzymuje zezwolenie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów Wojewoda [...] zauważa, że organ I instancji udzielił przedmiotowego pozwolenia na podstawie, opracowanej zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia, dokumentacji technicznej i projektu p.n. "Instalacja aparatu rentgenowskiego ogólnodiagnostycznego X-18 i mammograficznego SENOGRAPHE 800 T", zawierającego obliczenia osłon radiologicznych stałych w budynku przy ul. B. w D., uzgodnionego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia [...].05.2003 r. nr [...]. Zaprezentowane w tym sprawozdaniu dane obejmujące całokształt zagadnień ochrony radiologicznej, zawierające obliczenia konieczności grubości osłon /norma PN-86/J-80001/ poszczególnych istniejących ścian wykonanych z pełnej cegły, oddzielających pomieszczenie z aparatem ogólnodiagnostycznym X-18 oraz aparatem mammograficznym SENOGRAPHE 800 T od pozostałych pomieszczeń, a także okna zewnętrzne w pełnym zakresie stanowią ochronę przed promieniowaniem.
Z tabelarycznego "Zestawienia osłon stałych" wynika, że tylko okno wglądowe w sterowni i drzwi do sterowni wymagają osłony dodatkowej o podanym równoważniku ołowiu /1 mm i 0,5 mm/, co uwzględnia przedłożona dokumentacja techniczna. W tym kontekście, przy uwzględnieniu uzgodnienia opracowania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące negatywnego oddziaływania na otoczenie wnioskowanej inwestycji uznać należy za nieuzasadnione.
Tę ostatnią decyzję zaskarżyli skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. D. i H. W.-W. bez precyzyjnego wskazania kierunku jej weryfikacji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnoszą, iż w toku postępowania administracyjnego bezzasadnie pominięto udział K. D. i B. Ż. jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, nie ustanawiając kuratora do reprezentowania ich interesów w toku postępowania. Organ II instancji zaś po uprzednim uchyleniu decyzji wydanej w tej sprawie rozstrzygnął sprawę merytorycznie nie dysponując nowym wnioskiem wnioskodawców. Nie odpowiada rzeczywistości stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w toku postępowania inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty uzasadniające zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Z analizy zebranego w sprawie materiału wynika, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie w swojej decyzji z dnia [...].08.2003 r. nr [...] zezwolił jedynie na stosowanie w tych pomieszczeniach aparatu do zdjęć mammograficznych typ SENOGRAPHE 800 T. Natomiast decyzja ta nie stanowi o możliwości stosowania w nich aparatu ogólnodiagnostycznego X-18 /rentgen/.
Organ II instancji naruszył także zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a., dotyczącą zapewniania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przecież przed wydaniem decyzji brak było formalnego wszczęcia postępowania. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja techniczna nie do końca przekonuje ich o braku zagrożenia jakie stwarza promieniowanie jonizujące. Podkreślić bowiem należy, że badający zagadnienie ochrony radiologicznej nie skontaktował się z nimi i nie zbadał dozymetrem natężenia promieniowania przy ścianie należącego do nich budynku w mieszkaniach na parterze i piętrze jak również na chodniku w miejscu gdzie istnieją dwa duże okna od pomieszczeń rentgena nie posiadające szyb ołowianych. Ponadto do skargi skarżący dołączyli artykuł z gazety "Obserwator" zamieszczony w dniu 18.10.2003 r. w nr 42.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów dodał, iż ten z nich, który dotyczy pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym K. D. i B. Ż., mija się z prawdą, albowiem korespondencja do nich kierowana była na adres wskazany w wypisie z rejestru ewidencji gruntów z dnia 12.12.2002 r. Nie jest trafny kolejny zarzut jakoby Wojewoda [...] rozstrzygnął sprawę bez wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, skoro z załączonego do wniosku projektu oraz opracowania "instalacja aparatu rentgenowskiego ogólnodiagnostycznego X-18 i mammograficznego SENOGRAPHE 800 T" jednoznacznie wynika, że inwestor zwraca się do organu o pozwolenie na przeznaczenie pomieszczeń na wykonywanie usługi medycznej z zakresu rentgenodiagnostyki. Wojewoda [...] uznał zastrzeżenia skarżących, przedstawione w odwołaniu, dotyczące zbyt ogólnego określenia zmiany przeznaczenia pomieszczeń, w decyzji Starosty za zasadne i dlatego dokonał reformacji decyzji.
Chybionym jest także zarzut tyczący się braku kompletu dokumentów umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy, jeżeli decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia[...].08.2003 r. nr [...] i nr [...] zezwalają na stosowanie obydwu aparatów, a to mammografu i rentgena.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z mocy zapisu zawartego w art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ dokonując w ramach postępowania sądowo-administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu sąd uprawniony jest i zarazem zobowiązany do jego oceny w aspekcie zgodności z obowiązującymi w chwili jego wydania przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego.
Kierując się przywołaną powyżej dyrektywą normatywną oraz mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, należy zauważyć, że na szczególną uwagę zasługują pośród nich te, które odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotów którym przysługiwał status strony. Chodzi tu w szczególności o K. D. jak i B. Ż. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z odpisu z ewidencji gruntów obrębu D. zarówno K. D. jak i B. Ż. były współwłaścicielkami dz. nr 1426/1 obr. 4, położonej w D., sąsiadującej bezpośrednio z działką wnioskodawców, a okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości.
Co się tyczy kwestii pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu K. D., to idący w tym kierunku zarzut uznać należy za w pełni uzasadniony. W toku postępowania sądowego na rozprawie w dniu 5.05.2005 r. w oparciu o zaświadczenie Sądu Rejonowego [...] z dnia 12.12.1983 r. sygn. akt [...] ustalono, iż jest ona osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, a jej opiekunem ustanowiona została H. W.-W. /k. 22 akt sądowych/. Oznacza to, iż nie posiada ona zdolności do czynności prawnych, a tym samym nie mogła ona osobiście uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, a jej interesy w tym postępowaniu winien reprezentować opiekun /przedstawiciel ustawowy – art. 30 § 2 k.p.a./. Stąd też kierowanie od niej osobiście aktów administracyjnych i zawiadomień o czynnościach procesowych było prawnie nieskuteczne, co równoznaczne jest z pozbawieniem jej możliwości udziału w postępowaniu i stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie po myśli art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Podobnie jeśli idzie o udział w postępowaniu, a raczej jego brak, jakkolwiek z innych przyczyn rzecz się ma w odniesieniu B. Ż. Zawiadomienie bowiem o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie zostało doręczone na adres jej zamieszkania, a odbiór jego potwierdził dorosły domownik, K. Ż. /córka/. Na zawiadomieniu tym zamieszczono wymagane zapisem zawartym w art. 41 § 1 k.p.a. pouczenie o obowiązku strony, względnie jej pełnomocnika, dotyczącym powiadomienia organu o każdej zmianie adresu. W tym przypadku organ uczynił zadość wymogom określonym przepisami prawa. Uchybieniem natomiast o dużym ciężarze gatunkowym był brak doręczenia tej stronie decyzji organu I instancji, a w każdym razie w aktach sprawy brak jest dowodu jej doręczenia. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji przeszedł nad tym do porządku dziennego i co więcej przyjął jako prawidłowe doręczenie jej zawiadomienia o uzupełnieniu materiału dowodowego w sytuacji, gdy na odwrocie dowodu doręczenia figurowała adnotacja, że adresat przebywa za granicą.
Sytuacja ta powtórzyła się przy doręczeniu tej stronie zaskarżonej decyzji. W obydwu przypadkach na dowodzie doręczenia figuruje jedynie adnotacja o awizowaniu przesyłki, brak jest natomiast zapisu tej treści, że o złożeniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym zawiadomienie umieszczono na drzwiach mieszkania adresata, albo w innym widocznym miejscu na tej nieruchomości. Informacja zaś o wyjeździe strony z kraju nie uprawniała w tym przypadku do złożenia przesyłki w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, skoro wątpliwości budzi prawidłowość doręczenia przesyłki w świetle postanowień art. 44 k.p.a. Gwoli uzupełnienia powyższych wywodów dodać należy, iż żadne przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie obliguje strony aby na czas swojego wyjazdu z kraju obowiązana była ustanowić pełnomocnika do doręczeń korespondencji. Z art. 32 k.p.a. wynika jedynie, że strona może, ale nie musi działać przez pełnomocnika.
Powyższe ustalenia i oparte na nich rozważania, prowadzą do uzasadnionego wniosku, potwierdzającego trafność podniesionego w skardze zarzutu, że zarówno K. D. jak i B. Ż. pozbawione zostały bez swojej winy możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, a ta okoliczność w świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jeżeli zaś tak, to stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, zwanej dalej w skrócie p.s.a., który w sprawie znajduje zastosowanie w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ Sąd zobowiązany jest do wyłączenia z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Powyższe nie tylko zwalnia, ale wręcz nie uprawnia Sądu do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji w pozostałych aspektach, w tym również pod kątem podniesionych w skardze zarzutów, tyczących się innych kwestii.
W dalszym zatem postępowaniu organ zobowiązany będzie do ponowienia postępowania administracyjnego przy zachowaniu wymogów formalnych umożliwiających wszystkim stronom udział w nim.
Zaskarżona decyzja z mocy zapisu zawartego w art. 152 p.s.a. nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.s.a.