Uzasadnienie
SA/Rz 1770/03
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. i A. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] – utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] w sprawie ustalenia dla D. i A. Z. odpłatę za pobyt ich dziecka E. Z. ur. [...].1987 r. w rodzinie zastępczej za okres od 1.07.2003 r. do 31.05.2004 r. w kwocie 7.214,68 zł, czyli po 655,88 zł miesięcznie.
Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 33j ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej /jednolity tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ w zw. z § 21 ust. 1, § 22 i § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.09.2001 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz. U. Nr 120, poz. 1284/.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nawiązał do odwołania D. i A. Z., w którym wnieśli o dalsze zwolnienie z odpłatności za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Wspierali to tym, że przez wszystkie poprzednie lata byli zwolnieni z odpłatności, a dochód rodziny jest obecnie prawie taki sam jak w latach ubiegłych.
Organ II instancji ustalił, że dochód rodziny D. i A. Z. wynosi 2216,54 zł.
Wysokość dochodu została ustalona na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przez organ I instancji i stosownych dokumentów.
Paragraf 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.09.2001 r. w sprawie rodzin zastępczych stanowi, że rodzice dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej ponoszą odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej udzielonej na dziecko.
Kolejny przepis tego rozporządzenia nakłada na organ orzekający o ustaleniu odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej obowiązek uwzględnienia ich sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej. Wysokość odpłatności została ustalona na podstawie decyzji Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...].04.2003 r. i wynosi ona od 1.03.2003 r. – 655,88 zł miesięcznie. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu rodziny Z. i wysokość ta znacznie przekracza kryterium dochodowe dla tej rodziny, ustalone zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W latach poprzednich D. i A. Z. byli zwolnieni od opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej, ale wówczas dochód w rodzinie nie przekraczał kryterium dochodowego o jakim mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W latach ubiegłych rodzina Z. miała szereg wysokich wydatków. Obecna sytuacja majątkowa i dochodowa rodziny Z. jest wystarczająca, aby mogli pokryć koszty utrzymania swojego dziecka w rodzinie zastępczej.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, skarżący D. i A. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...].08.2003 r. i zarzucili, że decyzje te rażąco naruszają przepisy postępowania tj. art. 7-11 k.p.a. oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.09.2001 r. w sprawie rodzin zastępczych, a także błędnie ustalają stan faktyczny sprawy.
Rozwijając przytoczone zarzuty wyjaśnili, że w decyzji organu I instancji nie została wymieniona kwota dochodu rodziny, nie wskazano także dowodów na podstawie których organ doszedł do takich ustaleń.
W decyzji II instancji pojawia się nie wiadomo skąd kwota 2.216,54 zł, mająca wykazać dobrą sytuację materialną rodziny. Rzetelne ustalenia i wyliczenia wywiadu środowiskowego winny zatem znajdować się w uzasadnieniu faktycznym decyzji.
Przy braku wymaganych prawem składników decyzji, skarżący pozbawieni zostali możliwości obrony swoich interesów i skazani zostali na arbitralną decyzję organu stosującego prawo.
Rodzina skarżących egzystuje obecnie wyłącznie z dochodów A. Z. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwę "[...]". W oparciu o oficjalne dokumenty wystawione przez Urząd Skarbowy [...] i udokumentowane wydatki poniesione w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, skarżący mogą udowodnić, że ich dochód na rodzinę jest niższy od kryterium ustawowego, co uzasadniałoby całkowite zwolnienie ich od ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i w replice na zarzuty w niej podniesione wyjaśniło, że art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w sprawach o przyznanie lub odmowie przyznania świadczenia przeprowadza się wywiad środowiskowy. W badanej sprawie w dniu 23.06.2003 r. pracownik socjalny przeprowadził u Państwa Z. aktualizację wywiadu środowiskowego. Właśnie na podstawie tego wywiadu i zebranych w sprawie dokumentów ustalono dochód rodziny w kwocie 2.216,54 zł miesięcznie. Zostało to stwierdzone notatką służbową sporządzoną w dniu 6.08.2003 r., w której ustalono, że dochód z działalności gospodarczej prowadzonej przez A. Z. wynosi 1.600,00 zł miesięcznie /oświadczenie w/w/, zaś D. Z. otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 446,54 zł miesięcznie oraz w skład dochodu wchodzą zasiłki rodzinne w kwocie 170 zł miesięcznie, co daje sumę w kwocie 2.216,54 zł miesięcznie.
Kwota ta znacznie przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolejny zarzut skarżących, iż z powodu braku ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogli udowodnić, że dochód rodziny jest niższy niż wykazany, zdaniem Kolegium nie jest zasadny, bowiem skarżący mieli prawo składania w postępowaniu przed organami I i II instancji dowodów na poparcie podnoszonych twierdzeń. Żadnych dowodów nie zgłosili.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej została ustalona prawidłowo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga D. i A. Z. zasługuje na uwzględnienie.
Wymieniona skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie i do końca grudnia 2003 r. nie została rozpoznana przez ten Sąd.
Z dniem 1.01.2004 r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ich miejsce utworzono wojewódzkie sądy administracyjne, które orzekają w pierwszej instancji. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a.
Wskazane informacje o charakterze wprowadzającym wynikają z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, z art. 85 oraz art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, cytowanej niżej jako przepisy wprowadzające.
Przechodząc do istoty sprawy należy zasygnalizować, że stosownie do art. 1 § 2 powołanej już ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. – wojewódzkie sądy administracyjne oceniają zaskarżone akty administracyjne pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym i przy tej ocenie nie są związane granicami skargi.
Kontrolując zaskarżony akt administracyjny biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania aktu administracyjnego.
W podstawach prawnych decyzji orzekające organy powołały art. 33j ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej /tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm./ oraz § 21 ust. 1, § 22 i § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29.09.2001 r. w sprawie rodzin zastępczych /Dz. U. Nr 120, poz. 1284/, zwanego dalej rozporządzeniem. Powołana podstawa prawna decyzji jest adekwatna do przedmiotu sprawy. Art. 33j ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że rodzice, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych, są obowiązani do ponoszenia odpłatności z tego tytułu i starosta wydaje decyzję o wysokości tej odpłatności.
Starosta może odstąpić od ustalenia odpłatności, na wniosek rodziców dziecka lub z urzędu ze względu na trudną sytuację materialną. Dopełnieniem tego unormowania są przepisy rozporządzenia, a w szczególności § 21 ust. 1 i § 22. Według tych przepisów rodzice dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej ponoszą odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej, o której mowa w § 15 oraz art. 33g ust. 1 ustawy o pomocy społecznej udzielanej na dziecko, z zastrzeżeniem ust. 2-4.
Natomiast § 22 stanowi, iż starosta ustalając wysokość odpłatności rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową.
Wskazany przepis rozporządzenia zdaniem Sądu in merito rozwija pojęcie "sytuacji materialnej" zamieszczonej w tekście art. 33j ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zakres ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej powinien być dostosowany do treści przepisów regulujących uprawnienia lub obowiązki określonego podmiotu. Pełny zakres ustaleń faktycznych powinien być zamieszczony w uzasadnieniu decyzji, co wyraźnie wynika z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniach decyzji I i II instancji są niepełne w stosunku do wymagań przewidzianych w art. 33j ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i § 21 ust. 1 i § 22 rozporządzenia. Przede wszystkim nie określono w uzasadnieniu decyzji sytuacji rodzinnej i zdrowotnej rodziny D. i A. Z. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że rodzina Z. /z wyłączeniem dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej/ składa się z 6 osób tj. skarżących i czwórki dzieci tj. A. /ur. [...].1985 r./, M. /ur. [...].1989 r./, P. /ur. [...].1991 r./, M. /ur. [...].1994 r./. Wymienione dzieci są uczniami.
Taki stan rzeczy wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 13.06.2003 r.
Z wywiadu tego jak również z zaświadczenia lekarskiego z dnia 26.08.2003 r. wynika, że syn M. Z. pozostaje w stałym leczeniu z powodu rozległego oparzenia II i III° twarzy, szyi, klatki piersiowej, brzucha, ramienia, przedramienia lewego i obu dłoni. Po oparzeniach pozostały rozległe blizny powodujące przykurcze rąk. Wymaga stałego systematycznego leczenia i rehabilitacji, a w przyszłości leczenia operacyjnego powstałych blizn. Z wywiadu środowiskowego wynika też, że A. Z. spłaca kredyt bankowy udzielony przez A. S.A. zaciągnięty na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą "[...]", która stanowi podstawowe źródło dochodu rodziny.
W uzasadnieniach decyzji jedynie podano sumę dochodów rodziny Z. /2.216,54 zł/, nie wymieniono natomiast składników tej sumy. Składniki tej sumy organ odwoławczy wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę. Organy nie wyjaśniły też sposobu ustalenia miesięcznej wysokości odpłatności, podały tylko kwotę /655,88 zł/. W takiej sytuacji adresat decyzji nie jest w stanie sprawdzić czy ustalona kwota odpłatności została prawidłowo wyliczona. Należało przede wszystkim wskazać podstawę ustalenia wysokości pomocy pieniężnej określonej w art. 33g ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem waloryzacji /art. 35a pkt 7 tej ustawy/.
Po ustaleniu podstawy odpłatności, należało wskazać sposób obliczenia miesięcznej pomocy pieniężnej /np. art. 33g ust. 1 ustawy o pomocy społecznej/. Orzekające organy prezentowały stanowisko, że skoro dochód przypadający na poszczególnych członków rodziny Z. przekracza ustawowe kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zatem skarżący obowiązani są do ponoszenia odpłatności za pobyt córki E. w rodzinie zastępczej.
Z tego widocznie względu uznały, że czynienie szerszych ustaleń co do stanu materialnego rodziny Z. nie było potrzebne do rozstrzygania sprawy. Zdaniem Sądu przytoczony pogląd nie da się pogodzić z treścią art. 33j ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz z § 22 rozporządzenia, który explicite akcentuje, że przy ustalaniu wysokości odpłatności rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej uwzględnia się ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową.
Prowadzi to do wniosku, że w tym przypadku reguła stosowania ustawowego kryterium dochodowego, nie stanowi decydującego kryterium. Reguła ta odnosi się głównie do zasad udzielania pomocy społecznej, zaś w tym przypadku nie chodzi o uprawnienie, lecz obowiązek ponoszenia wydatków związanych z pobytem dziecka w rodzinie zastępczej i decydujące znaczenie w takiej sprawie ma stan materialny rodziców biologicznych dziecka.
Argumentacja a rubrica związana z art. 33j ustawy o pomocy społecznej przemawia za zapatrywaniem, że w sprawie ustalenia odpłatności rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej organ obowiązany jest na wniosek strony lub z urzędu rozważyć czy sytuacja materialna rodziców dziecka uzasadnia odstąpienie od ustalenia odpłatności. Organy w tej kwestii nie poczyniły stosownych ustaleń faktycznych i nie poczyniły stosownych ustaleń faktycznych i nie wypowiedziały się na ten temat.
W podsumowaniu należy stwierdzić, że skoro orzekające organy w uzasadnieniu decyzji nie poczyniły pełnych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji materialnej skarżących, zatem równocześnie ocena zebranego materiału dowodowego również nie mogła być wyczerpująca.
Tym samym naruszyły art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także przepisy prawa materialnego tj. art. 33j ust. 1 i 3 w/w ustawy i § 22 rozporządzenia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z powodu tych naruszeń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających uchylił decyzje I i II instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. i art. 97 § 2 przepisów wprowadzających.
Na koniec należy nadmienić, iż stosownie do art. 47a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika, mogą wydawać decyzje w indywidualnych sprawach zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu tylko na podstawie upoważnienia właściwego starosty. W podstawie prawnej decyzji wydanej przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie [...] – powołano się na upoważnienie Starosty [...] Nr [...] r. z dnia 15.01.2001 r.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wskazówki Sądu zawarte w uzasadnieniu, a w szczególności ustalą aktualny stan materialny rodziny Z. /rodzinny, zdrowotny, dochodowy i majątkowy/, ocenią ten stan w aspekcie przewidzianym w przepisach omówionych przez Sąd.