Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 września 2000 r., (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 123 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ po rozpatrzeniu sprawy budowy garażu zlokalizowanego na działce nr 1118 położonej w Ł. przy ul. K., stanowiącej własność Barbary i Grzegorza H. wezwał inwestorów do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia operatu geodezyjnego pomiarowego działki ze znajdującym się na niej budynkiem garażowym, z zagrożeniem, że niewykonanie nakazu w wyznaczonym terminie spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia 17 kwietnia 2000 r., (...) udzielił Barbarze i Grzegorzowi H. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie garażu. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli Anna i Wiesław P. podając, że nie ma ustalonej granicy pomiędzy ich działką a działką inwestorów, a istniejące ogrodzenie nie zostało wybudowane w granicy działek. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. decyzją z dnia 31 lipca 2000 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że w aktach prowadzonego postępowania brak jest dokumentu, który wskazywałby dokładnie, w jakiej odległości od garażu przebiega granica pomiędzy działkami. Operat geodezyjno-pomiarowy do przedłożenia, którego zobowiązano inwestorów winien określić odległości istniejącego budynku od granicy południowej, co jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy garażu zlokalizowanego na działce nr 1118 położonej w Ł. Odwołanie od powyższego postanowienia złożyli Barbara i Grzegorz H. nie wskazując kierunku weryfikacji postanowienia.
W jego uzasadnieniu zarzucili, że postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ł. zobowiązujące ich do przedłożenia operatu geodezyjno-pomiarowego działki nr 1118 położonej w Ł. przy ul. K. ze znajdującym się na niej budynkiem garażowym jest dla nich niezrozumiałe i naraża ich na ponoszenie kolejnych kosztów związanych z opracowaniem operatu.
Przedmiotowy budynek został zinwentaryzowany, a inwentaryzację przesyłają w załączeniu. Ponadto po zapoznaniu się z dokumentami dotyczącymi rozbudowy budynku mieszkalnego sąsiada P. P. i zgodnie z inwentaryzacją zagospodarowania sporządzoną na zlecenie P. P. ich budynek garażowy usytuowany jest w odległości 0,35 - 0,95 m. od strony południowej. Biorąc powyższe pod uwagę nie widzą potrzeby opracowywania dodatkowego operatu.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 grudnia 2000 r., (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia Barbary i Grzegorza H. na określone wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał je w mocy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podał, że analizując materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy stwierdzono, że Barbara i Grzegorz H. realizując budowę budynku garażowego odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Garaż miał być usytuowany przy granicy działki Anny i Wiesława P., natomiast został zlokalizowany w odsunięciu od granicy działki. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w terenie obecni na rozprawie Anna i Wiesław P. nie potrafili jednoznacznie wskazać przebiegu granicy pomiędzy ich działką i działką Barbary i Grzegorza H. Oświadczyli jednak, że istniejące pomiędzy działkami ogrodzenie nie wyznacza granicy. Również obecna na rozprawie Barbara H. oświadczyła, że nie zna przebiegu granicy pomiędzy działkami.
W takim stanie rzeczy niezbędne jest opracowanie operatu geodezyjno-pomiarowego, który wskaże dokładnie w jakiej odległości od granicy działki usytuowany jest garaż. Jest to niezbędne do wydania orzeczenia w sprawie. Powoływanie się przez B. i G. H. na inwentaryzację zagospodarowania sporządzoną na zlecenie P. P. nie jest trafne. Jest to inwentaryzacja budowlana i nie można stanowić dowodu w sprawie. Natomiast załączona do zażalenia inwentaryzacja nie określa w jakiej odległości od granicy działki usytuowany jest garaż.
Powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli Barbara i Grzegorz H. i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego /art. 7-9, art. 75 par. 1 Kpa/ wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Staroście Ł. do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że przedmiotowym postanowieniem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wzywające skarżących do przedłożenia operatu geodezyjno-pomiarowego ich działki. Postanowienie to jest niesłuszne. Wydane ono zostało bez uwzględnienia okoliczności w jakich wydane zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie prowadzone było w sposób jednostronny. Uwzględniło tylko racje i zarzuty Wiesława P. Skarżącym nie doręczano pism Wiesława i Anny P. Skarżący nie zostali zapoznani również z ich treścią. O zarzutach Wiesława P., względnie zakresie jego żądań skarżący dowiadywali się z doręczonych im kolejnych decyzji lub postanowień na które składali odwołania.
Wydając zaskarżone postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. i (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. nie wyjaśnili jednak czym jest przedmiotowy operat i jak powinien zostać wykonany. Z prowadzonego postępowania wynika, że ma on stanowić "coś w rodzaju rozgraniczenia" względnie że ma to być protokół rozgraniczenia lub też wyrok sądowy rozgraniczający nieruchomość skarżących od nieruchomości Anny i Wiesława P. Występując o zezwolenie na budowę skarżący przedłożyli dokumenty dotyczące własności działki, projekt budynku mieszkalnego i garażu - uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynek garażu został odsunięty od granicy na odległość od 0,5 m do 0,95 m - jednak nastąpiło to na prośbę Wiesława P. Konfiguracja działki skarżących względem działek 1129/2 i 1117/3 /działki Wiesława P./ wymuszała takie właśnie usytuowanie garażu.
Działka skarżących zakończona jest klinem i wybudowanie garażu w linii granicy powodowałoby "skośne" ustawienie tego budynku względem domu, pozostawałoby w sprzeczności z linią zabudowy oraz powodowałoby trudności w racjonalnym wykorzystywaniu tego budynku. Okoliczności te znane są Annie i Wiesławowi P. Ich doniesienia są wyłącznie chęcią dokuczenia skarżącym i narażenia ich na nieuzasadnione koszty. Wiesław P. nie kwestionował granicy działek w dacie zakupu przez skarżących nieruchomości oraz w dacie wykonania planu zagospodarowania przestrzennego. Nie kwestionował decyzji o warunkach zabudowy. Wystąpił do skarżących o odsunięcie od granicy, a gdy to wykonali, złożył doniesienie o naruszeniu warunków zabudowy. Działki Wiesława P. są w granicy odgrodzone trwałym ogrodzeniem wykonanym z siatki umocowanej na betonowej podmurówce. Ogrodzenie to wykonali Anna i Wiesław P. w swojej granicy jeszcze przed zakupieniem przez skarżących działki na której obecnie budują dom.
W tej sytuacji zakwestionowanie przez Wiesława P. granicy nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Stanowiska organów są wyrazem bezwolnego ulegania żądaniom sprzecznym z zasadami współżycia społecznego i będących wyrazem nadużywania przez Wiesława P. prawa sąsiedzkiego, co naraża skarżących na znaczne koszty wynikające z zaniechania budowy i ewentualnego rozgraniczenia.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie może zostać uwzględniona.
Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Z mocy art. 21 powołanej ustawy Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, przy czym z mocy art. 51 ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi.
Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący.
Inwestorzy Barbara i Grzegorz H. na podstawie pozwolenia na budowę na działce nr 1118 w Ł. prowadzą budowę garażu. Garaż został posadowiony najprawdopodobniej z istotnym odstępstwem od umiejscowienia określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia 16 lipca 1999 r. nakazał wstrzymać roboty budowlane przy przedmiotowym garażu, a następnie decyzją z dnia 22 września 1999 r. zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W trakcie prowadzonego postępowania okazało się, że granica działki nr 1118 z działką 1129/2 pozostaje sporna, a z pozwolenia na budowę wynika obowiązek posadowienia garażu w granicy działek.
W takiej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia 27 września 2000 r. na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zobowiązał inwestorów do przedłożenia operatu geodezyjno-pomiarowego działki nr 1118 z naniesionym na nim budynkiem garażowym pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji zaskarżonym aktem utrzymał to postanowienie w mocy.
Chcąc dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia należy w pierwszej kolejności odwołać się do treści przepisu stanowiącego jego podstawę prawną. Przepis art. 81c ust. 2 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, między innymi na inwestorów, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na zaistnienie wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych użytych do budowy, jak również co do jakości robót budowlanych. Sytuacja taka dotyczy również stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Kwestie te pozytywnie dla inwestorów zostały wyjaśnione w orzeczeniu technicznym z dnia 31 grudnia 1999 r. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotowy przepis nie powinien mieć zastosowania. W sposób wadliwy i sprzeczny z brzmieniem przepisu art. 81c ust. 4 zagrożono inwestorom prowadzeniem egzekucji na wypadek niewykonania postanowienia. W takim przypadku powołany w poprzednim zdaniu przepis przewiduje dla organu możliwość zlecenia oceny technicznej lub ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia.
W sytuacji, kiedy granica pomiędzy przedmiotowymi działkami nie jest stronom znana i jest to pomiędzy nimi niesporne podstawę do wyjaśnienia tej kwestii stanowić powinien przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o ten właśnie przepis należało zobowiązać inwestorów do przedłożenia operatu geodezyjno-pomiarowego. Postępowanie w tym trybie było przecież przez organy prowadzone. Różnica pomiędzy zastosowaniem przez organy przepisu art. 81c ust. 2 i 3 prawa budowlanego, a zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku na wypadek nieprzedstawienia operatu organ będzie musiał zlecić wykonanie go na koszt osoby zobowiązanej, a w drugim przypadku mógłby nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
W takiej sytuacji Sąd uznając konieczność wyjaśnienia sprawy przebiegu granicy pomiędzy działkami stron i uznając za wadliwy sposób w jaki do tego chcą doprowadzić organy nie mógł skasować zaskarżonego postanowienia. Na przeszkodzie temu stanął przepis art. 51 ustawy o NSA, który w zdaniu drugim zakazuje wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Stwierdzone naruszenie prawa nie jest naruszeniem takiego rodzaju, by miało powodować stwierdzenie nieważności aktu, a różnica w rygorach na wypadek niezastosowania się Barbary i Grzegorza H. do obowiązku wynikającego z postanowienia stanowi o tym, że uchylenie aktu i nakazanie organom, by wydały decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w rzeczywistości pogorszyłaby sytuację skarżących.
Odpowiadając na zarzuty skarżących stwierdzić należy, że żądany operat geodezyjny ma odzwierciedlić przebieg granic prawnych przedmiotowych nieruchomości i wskazać na usytuowanie w stosunku do nich przedmiotowego garażu. Wykonanie go nie będzie miało nic wspólnego z postępowaniem rozgraniczeniowym.
Przypomnieć również należy, że organ administracji ma obowiązek doręczania stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania jej o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania. Ewentualne uchybienia w tej materii w badanej sprawie nie miały wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny po myśli art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.