Uzasadnienie
SA/Rz 1834/02
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2002 r., Nr [...] – uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2001 r. nakazującą J. O. rozbiórkę altany drewnianej oznaczonej nr 96, usytuowanej na działce nr 1661/2, położonej w J. przy ulicy K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia powyższemu organowi I instancji.
Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W motywach zaskarżonej decyzji organ II instancji nawiązał do stanowiska organu I instancji, który ustalił, że altana była wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania prawa budowlanego z 1974 roku. Przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany w strefie oddziaływania gazociągu wysokoprężnego Ø 250 mm.
Działka, na której ten obiekt został wybudowany, nie stanowi zorganizowanych ogrodów działkowych, ponieważ nie była wydana decyzja na zmianę sposobu wykorzystania terenu /art. 23 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r./. Nakaz rozbiórki altany organ I instancji wydał na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, zm. Dz. U. z 2000 r., Nr 109, poz. 1157/.
W odwołaniu J. O. zarzucił, że działkę nr 1661/2 wraz z istniejącą altaną otrzymał od Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w maju 1980 r., zaś altana była wybudowana w 1975 r.
Organ odwoławczy ustalił, że Pracownicze Ogrody Działkowe pod nazwą "[...]" w J. przy ul. K. zostały zorganizowane w roku 1955, a teren pod ogrody działkowe został przekazany umową dzierżawy, zawartą w dniu 30.03.1953 r. z Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Obowiązujące wówczas Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli nie przewidywało wydawania pozwoleń na urządzenie ogrodów działkowych.
Z wyjaśnień Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...], zawartych w piśmie z dnia 3.03.2002 r. wynika, że pierwszą altanę na terenie ogródków działkowych przy ul. K. wybudowano w 1978 r.
Tak więc przedmiotowa altan nie mogła zostać wybudowana przed 1978 rokiem, jak to twierdzi J.O.
W okresie budowy altany obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /§ 44 ust. 2 pkt 1/, które nie wymagało pozwolenia na budowę altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. W takim stanie rzeczy, organ II instancji stwierdził, że budowa przedmiotowej altanki /5,10 x 3 m i wys. około 2,5 m/ nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Natomiast budowa przebiegającego przez teren ogrodów działkowych gazociągu wysokoprężnego Ø 250 mm wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Z wyjaśnień P. SA w W. – Regionalnego Oddziału Przesyłu w T. wynika, że ułożenie gazociągu nastąpiło w roku 1962, jednakże nie przedłożono decyzji o pozwoleniu na jego budowę.
Nie uzyskano również pozwolenia na użytkowanie gazociągu. Oznacza to, że istniejący na terenie ogrodów działkowych gazociąg wysokoprężny Ø 250 mm jest samowolą budowlaną. Przyjmując, że istniejący na terenie ogrodów działkowych w/w gazociąg został wybudowany w roku 1962, zaś altanka w 1978, lokalizację altanki w stosunku do gazociągu zbadano w oparciu o obowiązującą w tym czasie normę branżową BN-71/8976-31 "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi".
Zgodnie z tą normą podstawową odległość bezpieczna gazociągu wysokoprężnego Ø 250 mm o ciśnieniu 4,0 Mpa od oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych i budowli pomocniczych /stodoły, szopy itp./ wynosi 15 m, licząc od osi gazociągu. Odległość przedmiotowej altany od osi gazociągu wynosi 1,5 m, czyli istnieje kolizja altany z gazociągiem. Skoro gazociąg został wybudowany samowolnie, a na budowę altany nie było wymagane pozwolenie na budowę, zatem zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy dodał, że o istniejącej kolizji Zakład Gazowniczy w J. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero w roku 1999.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie wniosło P. S.A. w W. /reprezentowane przez pełnomocnika R. R. – Dyrektora Regionalnego Oddziału [...]w T., K. 16 akt sądowych/.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła, że organ II instancji naruszył art. 28 prawa budowlanego przyjmując, że na wybudowanie altany nie było wymagane pozwolenie na budowę. Powyższy organ naruszył także przepisy rozporządzenia MGTiOS z dnia 20.02.1975 r., bo altana nie spełnia przesłanek wymaganych tym rozporządzeniem, co potwierdził organ I instancji w decyzji z dnia [...].11.2001 r.
Rozwijając te zarzuty skarżąca Spółka wyjaśniła, że według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa altana została zlokalizowana na terenie przeznaczonym w planie pod budownictwo jednorodzinne i poza strefą pracowniczych ogrodów działkowych. Poprzednik prawny skarżącej pismem z dnia 10.12.1976 r., Nr [...] poinformował Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. o odległościach bezpiecznych gazociągów wysokiego ciśnienia, w tym przedmiotowego gazociągu /pkt 3 tabeli dołączonej do skargi/.
Usytuowanie altany stwarza poważne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Skarżąca jednocześnie podkreśliła, iż na budowę przedmiotowego gazociągu uzyskano wszystkie wymagane decyzje przewidziane przez ówcześnie obowiązujące przepisy tj. przepisy prawa budowlanego z 1961 roku oraz ustawy z dnia 2.03.1958 r. /nie podano jakiej/. Szczegółowe wyjaśnienia odnośnie dokumentacji prawnej na budowę gazociągu zawarte są w piśmie skarżącej Spółki z dnia 19.06.2001 r., Znak: [...], które znajdują się w aktach I instancji.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i argumenty wyłożone w zaskarżonej decyzji. Dodał, że twierdzenie skarżącej, że posiada pozwolenie na budowę gazociągu jest bezpodstawne, bowiem skarżąca nie przedłożyła decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, głównie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Na wstępie należy zasygnalizować, że skargę w przedmiotowej sprawie wniosło P. S.A. w W., reprezentowane przez pełnomocnika R. R. /Dyrektora Regionalnego Oddziału [...] w T., K. 12 akt sądowych/.
Wymieniony pełnomocnik pismem z dnia 21.01.2003 r., Nr [...] /K. 30 akt sądowych/ zawiadomił Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, że strona skarżąca przekazała gazociąg A. Spółce z o. o. w T. – Oddziałowi [...] w J. i od chwili przekazania gazociągu jej uprawnienie przeszło na nabywcę /art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./. Dołączył uchwałę Nr [...] Zarządu Spółki P. w W. z dnia 11.10.2002 r. w sprawie przekazania gazociągów wraz z wykazem gazociągów przekazanych innym podmiotom.
Do następstwa procesowego doszło przed 1.01.2004 r. Następca prawny w piśmie z dnia 15.11.2004 r. /K. 47 akt sądowych/ oświadczył, iż popiera skargę.
Z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego A. – Spółki z o. o. w T. /K. 48 – 57 akt sądowych/ wynika, że Oddziały tej Spółki mają zdolność sądową w sprawach związanych z działalnością oddziałów i w takim zakresie są reprezentowane przez prokurentów łącznych, o jakich mowa w art. 205 § 3 Kodeksu spółek handlowych. Prokurentami Oddziału [...] w J. są: R. P. i J. L. Przechodząc do rozważań merytorycznych należy podkreślić, iż decyzja kasacyjna w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie i braku podstaw do uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wtedy, gdy organ ten nie przeprowadził w ogóle lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego, albo takie postępowanie przeprowadził z rażącym uchybieniem przepisów postępowania.
Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika, że przedmiotowa altana umiejscowiona na terenie ogrodów działkowych "[...]" była wybudowana w 1978 roku i na jej budowę stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm./ - nie było wymagane pozwolenie na budowę. Natomiast przebiegający w pobliżu altany gazociąg wysokoprężny Ø 250 mm był wybudowany w 1962 r. bez pozwolenia na budowę.
W konkluzji organ ad quem /II instancji/ stwierdził, że nie ma podstaw do nakazania rozbiórki altanki, zaś istniejąca kolizja z gazociągiem powinna być usunięta przez P. S.A. w W. – Regionalny Oddział [...] w T. – Terenową Jednostkę Obsługi w J. Należy również dodać, że odwołanie składał tylko J. O. /użytkownik altany/. Przy takim stanie rzeczy, jaki przedstawił organ odwoławczy, wydanie decyzji kasacyjnej /art. 138 § 2 k.p.a./, nie miało uzasadnionych podstaw prawnych. Notabene w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ogóle nie podano przyczyn wydania takiej decyzji. Tym samym można powiedzieć, że przedstawione przez organ odwoławczy ustalenia i wnioski, przemawiały raczej za rozstrzygnięciem reformatoryjnym /art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a./, a nie kasacyjnym.
W podsumowaniu można więc skonstatować, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 i art. 140 k.p.a.
Organ odwoławczy przyjmując samowolę budowlaną dotyczącą budowy gazociągu, nie wyjaśnił jednak wszystkich okoliczności sprawy z tą kwestią związanych. Otóż nie zwrócił uwagi na to, że w okresie budowy gazociągu /1962 r./ obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13.07.1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego /Dz. U. Nr 35, poz. 176/, do którego zaliczano m. innymi podziemne i nadziemne sieci gazowe i rurociągi /§ 2 pkt 3 tego rozporządzenia/. Za takim budownictwem może ewentualnie przemawiać pismo Państwowej Inspekcji Gazowniczej z dnia 20.12.1961 r., Nr [...] zatwierdzające projekt techniczno-roboczy przebudowy gazociągu wysokoprężnego Ø 250 mm na odcinku G. – N. /znajduje się w aktach administracyjnych [...], K. 59/.
Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Spraw Wewnętrznych z dnia [...].02.1962 r., Nr [...] /K. 20 akt administracyjnych/ udzielono Zakładowi Gazu Ziemnego w T. /jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych/ zezwolenia na wejście na cudzą nieruchomość w celu dokonania przebudowy gazociągu na trasie G. – N. Na tej podstawie można zakładać, iż inwestor tejże inwestycji dysponował w tym czasie zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Decyzja ta była wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /jednolity tekst Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94/. Z przywołanego przepisu wynika, że tego rodzaju decyzja mogła być wydana tylko wtedy, gdy inwestor dysponował ostateczną decyzją o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Trzeba jednakże w tym miejscu podkreślić, że wskazana decyzja nie stanowiła podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie gazociągu. Dokumenty świadczą tylko o tym, że inwestor gazociągu rozpoczął tylko proces przygotowawczy zmierzający do realizacji budowy gazociągu.
Organ odwoławczy nie udzielił jednakże odpowiedzi na pytanie, czy budowa gazociągu wchodziła w zakres budownictwa specjalnego i czy w ramach tego budownictwa było wymagane pozwolenie na budowę /zob. art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane – Dz. U. Nr 7, poz. 46/.
Poruszona kwestia będzie zatem wymagała stosownego wyjaśnienia, za czym przemawiają przede wszystkim zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku kasacyjnym z dnia 27.02.2001 r., sygn. akt SA/Rz 1539/99 /"ustalić datę wybudowania altany i gazociągu i ustalenia te odnieść do obowiązującego w tym czasie stanu prawnego"/.
W powołanym wyroku kasacyjnym zalecono też "ustalić charakter nieruchomości zabudowanej altany".
Zalecenia w tym zakresie powinny być wyjaśnione m. innymi na tle ustawy z dnia 9.03.1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych /Dz. U. Nr 18, poz. 117/, która obowiązywała w okresie budowy altany /1978 r./. przede wszystkim chodzi o ustalenie jakie działki i na jakiej podstawie zostały przekazane pod ogrody działkowe "[...]" i czy działka na której stoi altana wchodziła w skład tych ogrodów w okresie jej budowy, co może wiązać się z treścią art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1 w/w ustawy. Zbadanie wskazanej okoliczności przyczyni się do ustalenia czy na budowę altany było wymagane pozwolenie na budowę.
Zarzuty strony skarżącej przytoczone w skardze są powtórzeniem argumentacji organu I instancji, której nie można w całości podzielić.
Przede wszystkim organ ten dowolnie ustalił datę budowy altany /1981 – 1982 r./ i tym samym niewłaściwie zastosował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1981 roku. Jak to już powiedziano, dokumenty przedłożone przez skarżącą nie dawały samo przez się podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową gazociągu. Za tym zdecydowanie przemawia art. 36 powołanego już prawa budowlanego z 1961 roku.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c, art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni wskazówki Sądu zamieszczone w rozważaniach Sądu /kwestia budownictwa specjalnego, charakter prawny nieruchomości na której usytuowana jest altana/.