Uzasadnienie
SA/Rz 1860/01
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. /[...]/, wydana po rozpatrzeniu wniosku T. S. i K. W., orzekł:
- I. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w stosunku do nieruchomości położonych w byłym obr. [...] oznaczonych jako działka nr 10/2 i część działki nr 10/1, odpowiadające obecnie częściom działek ewidencyjnych położonych w obrębie [...]:
- - nr 253/1 o pow. 3ha 13a 19m2 będącej własnością Gminy Miasto [...],
- - nr 950 o pow. 46a 69m2 będącej własnością Gminy Miast [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej,
- - nr 940 o pow. 19a 70m2, nr 939 o pow. 19a 54m2 będących własnością Gminy Miasto [...] i pozostających w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych,
- II. O odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w byłym obr. [...], oznaczonej jako działka nr 10/1, odpowiadającej obecnie w części działkom położonym w obr. [...]:
- - nr 936/10 o pow. 591m2 będącej własnością Gminy Miasto [...] i pozostającej w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej,
- - nr 952/2 o pow. 21a 02m2 i nr 936/9 o pow. 3ha 98a 33m2 będących własnością Gminy Miasto [...].
W odwołaniu od tej decyzji T. S. i K. W. zarzucili naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz K.p.a. Według odwołania organ I instancji nie wykazał, że posiada aktualne decyzje lokalizacyjne, ani też inne np. pozwolenie na budowę, które świadczyłyby o niezbędności terenów do celów wywłaszczenia.
Nie przedstawił też żadnego dowodu świadczącego o niezbędności przedmiotowych działek, jak i o ich wykorzystaniu zgodnie z celem wywłaszczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2001r. /[...]/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543/, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy podniósł, że materialno-prawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikają z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką zwrotu określoną w tym przepisie jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Pojęcie zbędności definiuje art. 137 ust. 1 cyt. ustawy i zgodnie z powyższym nieruchomość wywłaszczona staje się zbędna, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęło prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość, której zwrotu domagają się T. S. i K. W. oznaczona jako działki nr 10/1 i 10/2, położona w R. została sprzedana Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości aktami notarialnym z dnia 26 listopada 1971r. Rep. [...] i z dnia 4 sierpnia 1972r. Rep. [...]; była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego B. (działka nr 10/1) i pod budowę ulicy N. (działka nr 10/2). Na powyższe inwestycje zostały wydane decyzje o lokalizacji szczegółowej – z dnia [...] sierpnia 1969r. Nr [...] przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PWRN w stosunku do działki nr 10/2 oraz z dnia [...] stycznia 1972r. Nr [...] przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PWRN w stosunku do działki nr 10/1. W dniu 11 września 2000r. wniosek o zwrot nieruchomości /działek nr 10/1 i 10/2 w b. obrębie [...]/ został ograniczony poprzez rezygnację z żądania części działki nr 253/1, części działki nr 940 i części działki nr 939 poł. w obr. [...] /części te weszły w skład byłych działek nr 10/1 i 10/2/.
Z ustaleń dokonanych w toku postępowania dotyczących kwestii wykorzystania przedmiotowej nieruchomości wynika, że cele określone w w/w aktach notarialnych zostały zrealizowane i "dany teren był zbyty ściśle pod to co na nim stoi." Wystarczającym dowodem do stwierdzenia niezbędności nieruchomości jest zrealizowanie zamierzonego celu na nich, co potwierdzają zebrane dowody. W świetle stwierdzeń zawartych we wniosku o zwrot nieruchomości, jak i w odwołaniu dotyczących zakończenia inwestycji – budowy osiedla mieszkaniowego B. oraz ulicy N. – niezrozumiały jest zarzut odwołania, iż organ I instancji nie przedstawił dowodu świadczącego o niezbędności przedmiotowych działek i ich wykorzystaniu zgodnie z celem wywłaszczenia. Z uwagi na ograniczenie przez T. S. i K. W. wniosku o zwrot nieruchomości o niektóre części obecnych działek, które w chwili zbycia na rzecz Skarbu Państwa stanowiły części działki nr 10/1 oraz działkę nr 10/2, organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w stosunku do tych części (część działki nr 253/1, 940 i 939).
Natomiast umorzenie postępowania w stosunku do części działki nr 950 nastąpiło zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż znajdowała się ona w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w dniu wejścia w życie tej ustawy, a prawo to zostało ujawnione w Księdze wieczystej nr [...] w Sądzie Rejonowym w R. Wydział Ksiąg Wieczystych. Zasadną jest również odmowa zwrotu części działki nr 936/10, 152/2 i 936/9 poł. w obr. [...] wobec niezbędności dla realizacji celu określonego w akcie notarialnym z dnia 4 sierpnia 1972r.
Opisaną decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. S., zarzucając naruszenie art. 137, 138, 139 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 8, 12, 75, 77 i 78 K.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi skarżąca podnosi, że podstawowym zarzutem wobec decyzji Prezydenta Miasta była niestaranność w zbieraniu materiału dowodowego, co przejawia się w nieprzeprowadzeniu geodezyjnego rozgraniczenia terenów wnioskowanych do zwrotu części działek, co do których został podtrzymany wniosek o zwrot części nieruchomości.
Nadto organ ten nie wykazał czy aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowych działek jest zgodny z decyzjami o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1969r. i [...] stycznia 1972r., które legły u podstaw wywłaszczenia, zaś z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość została zagospodarowana i jest wykorzystywana zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży. Wątpliwości w sprawie budzi fakt nie oddania tej części nieruchomości inwestorowi, który miał realizować budownictwo spółdzielcze. Z materiałów dowodowych wynika, że nieruchomość od chwili przejścia na rzecz Skarbu Państwa była w jego dyspozycji, a następnie Gminy Miasta [...] i ta okoliczność mogła zdecydować o utracie ważności w/w decyzji lokalizacyjnych, bowiem w myśl przepisów o planowaniu przestrzennym i prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydania decyzji, zatwierdzenie planu traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub go utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że cel wywłaszczenia wygasł, w konsekwencji nieruchomość staje się zbędna. Skarb Państwa i Gmina Miasto [...] nie uzyskały od byłych właścicieli zgody na zmianę celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia został określony ogólnie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy wysnuł daleko idące wnioski z jej odwołania i przeprowadził dowolną ich interpretację. Podkreślając, że żąda zwrotu tych części działek, które będąc w posiadaniu Gminy Miasto [...] nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia zarazem stwierdziła, iż organ I instancji nie zajął stanowiska odnośnie poszczególnych części działek o dawnych nr 10/1 i 10/2, a do których podtrzymała żądanie zwrotu. Świadczy to o ogólnym traktowaniu sprawy i spłyceniu postępowania dowodowego. Organ odwoławczy również ogólnie potraktował zagadnienia i dlatego zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Skoro rozstrzygnięcia sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, skarga jest w pełni zasadna.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi T. S., gdyż została ona złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie i do dnia 1 stycznia 2004 r. przez ten Sąd nie została rozpatrzona.
Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią. Na podstawie zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym cyt. wyżej Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając powyższe na względzie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2001 r. stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2000 r., którą to decyzją ten ostatnio wymieniony organ załatwiając wniosek T. S. i K. W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w R. /oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działki 10/1 i 10/2/ - umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe w stosunku do nieruchomości opisanej w pkt I decyzji oraz o odmowie zwrotu nieruchomości opisanej w pkt II tej decyzji na rzecz wnioskodawców.
W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ rolę organu prowadzącego postępowanie powierzono staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami zaś w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości /w niniejszej sprawie Gmina Miasta [...]/, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. W przypadku zaś gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem prezydenta miasta, a dotyczy to sytuacji, gdzie w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych – jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta [...] - zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony /właściciela nieruchomości/ i funkcji orzeczniczej /organu właściwego z mocy przepisów prawa materialnego do rozpoznania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości/.
Już poprzednio tego rodzaju konfiguracja /"procesowa" budziła zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia zasady obiektywizmu, bowiem może sugerować, że w istocie organ ten staje się "sędzią" w sprawie, której wynik może dotyczyć bezpośrednio podmiotu, z którym łączy go stosunek zatrudnienia i który reprezentuje w tym właśnie postępowaniu. Uprawnia go do tego co prawda powołany wyżej przepis prawa, ale tego rodzaju zbieg uprawnień z punktu widzenia zasad natury ogólnej, jak również zasad procesowych jest nie do zaakceptowania. Zasady procesowe wyrażone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. odnoszą się do wyłączenia pracownika od rozpoznania tego typu sprawy. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03/ONSA-2003/4/115/, przy czym w takim wypadku wyłączeniu podlega prezydent miasta i jego zastępcy oraz pozostali pracownicy urzędu miasta, gdyż prezydent jako organ podlegający wyłączeniu nie może podejmować żadnych czynności, a więc nie może dać uprawnienia do jej załatwienia któremukolwiek z podległych sobie pracowników.
Rozpoznanie zaś sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu w myśl art. 24 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cyt. wyżej decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania.
Dlatego na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa uchylono zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skoro więc Prezydent Miasta stał się niezdolny do załatwienia sprawy /art. 26 § 3 k.p.a./ w omawianej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a.; sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tej sytuacji Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji oraz zasadności zarzutów zawartych w skardze, bowiem byłaby ona co najmniej przedwczesna.
Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania sądowego – w myśl art. 200 tej ustawy.