Uzasadnienie
SA/Rz 193/02
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. B. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2002 r., Nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2001 r., Nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wymienioną decyzją organ I instancji udzielił S. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 705 w K. Organ odwoławczy przedmiotową decyzję kasacyjną wydał po uprzednim rozpatrzeniu odwołania A. B., Z. I. i S. I. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji m. innymi nawiązał do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].07.1992 r., Nr [...], na mocy której udzielono J. i J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego /segment bliźniaka/ bez garażu według projektu powtarzalnego B-0121 o wymiarach 11,18 x 7,99 m oraz zbiornika szczelnego na nieczystości płynne bezodpływowego, opróżnianego okresowo na działce nr 705 w K. i jednocześnie stwierdzono, że budynek mieszkalny powinien być usytuowany następująco:
- - po granicy działki nr 704 /własność A. i M. K./, ściana pełna bez otworów okiennych i drzwiowych,
- - w odległości 3,41 mb od granicy z działką nr 706/3 /własność A. I./, ściana pełna bez otworów okiennych i drzwiowych,
- - 15,50 mb od krawędzi drogi.
W trakcie realizacji inwestycji inwestorzy naruszyli w sposób istotny warunki tego pozwolenia na budowę przez zmianę układu pomieszczeń i kształtu budynku, wykonali otwory okienne w ścianie od strony działki nr 706/3.
Z powodu tych naruszeń zostało wdrożone postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego z 1994 r.
W ramach tego postępowania została wydana m. innymi decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10.1997 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].08.1997 r., Nr [...] nakazująca J. i J. B. zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku od strony działki nr 706/3 oraz dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych i aktualnej mapy zasadniczej obejmującej działkę nr 705.
Na skutek skargi J. i J. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.04.1999 r., sygn. akt SA/Rz 1637/97 uchylił powyższą decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].08.1997 r.
Sąd przyjął, że organy wadliwie stosowały przepisy rozporządzenia z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm./ i zalecił stosować w ponownym postępowaniu przepisy rozporządzenia z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm./.
W trakcie postępowania administracyjnego zmienił się właściciel działki nr 705 i został nim S. B. – Pozwolenie na budowę z 1992 r. nie zostało na niego przeniesione.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowym Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].03.2000 r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, które postanowieniem z dnia [...].06.2000 r. utrzymał w mocy organ II instancji.
Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...].05.2000 r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na S. B. obowiązek wykonania określonych czynności poprzez przedłożenie określonego opracowania.
Organ II instancji decyzją z dnia [...].07.2000 r., Nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i zobowiązał S. B. do przedłożenia w terminie do dnia 31.07.2001 r. inwentaryzacji budowlanej działki nr 705 w K. oraz budynku mieszkalnego wraz z ekspertyzą techniczną już wykonanych robót budowlanych, projektu architektoniczno-budowlanego dokończenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 705 w K. S. B. w dniu 31.07.2001 r. przedłożył w/w dokumentację budowlaną. Na rysunku nr 01 projektant wykazał możliwość zabudowy działki nr 705 w świetle warunków technicznych z 1980 r. i wskazał stosowne odległości wymagane dla jej zabudowy przy pozostawieniu otworów okiennych w ścianie od strony działki nr 706/3. Przy takim stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2001 r., Nr [...] udzielił S. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości K. na działce nr 705. Zdaniem organu II instancji nie wzięto pod uwagę, że działka nr 706/3 /sąsiednia/ nie jest zabudowana, a przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.
U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm./ dozwala na zmniejszenie odległości budynku od granicy przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, przy zachowaniu odległości między budynkiem istniejącym, a projektowanym co najmniej 8 m.
W takiej sytuacji zdaniem organu II instancji, wykonane samowolnie otwory w ścianie od strony działki 706/3 nie mogą pozostać, zatem nie może być udzielone pozwolenie na wznowienie robót budowlanych z pozostawieniem spornych otworów w ścianie od strony działki odwołujących się.
Organ II instancji nadmienił też, że § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia z 1980 roku nie wymaga zgody sąsiada na zbliżenie budynku do granicy działki, wobec czego zarzut odwołujących się o braku ich zgody na pozostawienie otworów jest nieuzasadniony, a możliwość pozostawienia lub nie spornych otworów wynika jedynie z przepisu.
Dodał też, że z przedłożonego opracowania wynika też, że w stanie obecnym przedmiotowy budynek mieszkalny narusza przepisy techniczne z 1980 r. i dalsze roboty budowlane wskazane w projekcie dokończenia budowy nie mogą być kontynuowane.
Inwestor winien dokonać zmian w projekcie dokończenia robót budowlanych i uwzględnić wymóg braku otworów w ścianie od strony działki odwołujących się i przedłożyć poprawiony projekt organowi I instancji, który powinien zapewnić możliwość zapoznania się z uzupełnionym opracowaniem wszystkim stronom postępowania.
Z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzasadnione było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego /wpłynęła do Sądu w dniu 31.01.2002 r./ skarżący S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] i zarzucił naruszenie § 12 rozporządzenia z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Rozwijając ten zarzut wyjaśnił, że w ostatecznej decyzji z dnia [...].07.2000 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie napisał, że działki sąsiednie nie są zabudowane na szerokości 28,3 m, a w projekcie należy wykazać, że jest możliwość zabudowy sąsiedniej działki, co w projekcie pokazano.
W decyzji tej również podano, że na podstawie obecnie obowiązujących warunków technicznych z 1994 r. istnieje możliwość zabudowy sąsiedniej działki. Sąsiedzi mogą obecnie wybudować na swojej działce budynek mieszkalny w odległości 3 m od granicy, lub 4 m od granicy. W takiej sytuacji budynek skarżącego z otworami okiennymi od strony działki sąsiadów nie powinien im przeszkadzać. Jego działka jest bardzo wąska, a budynek jest obecnie w takim stanie, że likwidacja okien od strony sąsiada byłaby jednoznaczna z przebudową budynku.
Dopiero teraz dowiedział się, że można było przed wydaniem pozwolenia na budowę uzyskać odstępstwo od warunków technicznych, ale nikt ich o tym nie poinformował. W jego przekonaniu odległość co najmniej 8 m od istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce jest spełniona, bo na sąsiedniej działce nie powstał żaden budynek, w czasie kiedy obowiązywały warunki techniczne z 1980 roku.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Na wstępie należy nawiązać do przepisów ustrojowych i przejściowych kształtujących z dniem 1.01.2004 r. ustrój sądów administracyjnych i określających procedurę w sprawach, w których skargi wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed w/w datą. Przepisy w poruszonej kwestii są zawarte w ustawach z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, art. 1-3/ i z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., art. 85 i art. 97 § 1/, nazwaną dalej przepisami wprowadzającymi.
Stosownie do tych przepisów, wojewódzkie sądy administracyjne orzekają w pierwszej instancji, zaś istota orzekania polega na kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem /orzecznictwo o charakterze kasacyjnym/. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, cytowanej niżej skrótem p.s.a.
Przy kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych, wojewódzkie sądy administracyjne biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tych aktów. Z części historycznej uzasadnienia wynika, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Za takim stwierdzeniem przemawia n/w argumentacja. Ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 705, położonej w K. była wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w N. w dniu [...].07.1992 r. /Nr [...]/, czyli w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm./ i aktów wykonawczych wydanych z jej upoważnienia.
Jeden z warunków zamieszczonych w osnowie tej decyzji dotyczył umiejscowienia przedmiotowego obiektu budowlanego od strony działki sąsiedniej nr 706/3 /341 mb od granicy z tą działką, ściana pełna bez otworów okiennych i drzwiowych/.
Przy realizacji inwestycji inwestorzy nie zachowali tego warunku, bowiem w ścianie od strony działki nr 706/3 wykonali 7 otworów okiennych. Natomiast z ekspertyzy technicznej opracowanej przez D. L. wynika, że odległość ściany budynku od linii granicznej z powyższą działką wynosi 3,31 m, linia balkonu P.I-2,21 m, zaś skrajnia pod balkonem wynosi 3,7 m.
Paragraf 330 pkt 1 rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140/ stanowił, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 3, jeżeli przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym z dnia 21.04.1999 r., sygn. akt SA/Rz 1637/97, powołując się na w/w przepis zalecił, ażeby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy oceniły zaistniałe odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę na tle § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm./, nazwanego dalej rozporządzeniem z 1980 r.
Zgodnie z art. 99 przepisów wprowadzających /z dnia 30.08.2002 r./, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przez 1.01.2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Na marginesie należy dodać, iż powołany przepis odpowiada treści art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm./, która obowiązywała do końca grudnia 2003 r. W takim stanie rzeczy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie byli związani zasygnalizowaną oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie, zawartą w wyroku z dnia 21.04.1999 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2001 r., Nr [...], udzielił S. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr 705, położonej w K. i wydanie tej decyzji opierał na dokumentacji budowlanej sporządzonej przez D. L. /K. 8 i 29 akt administracyjnych organu I instancji/ oraz na treści § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. D. L. twierdziła, że skoro działka sąsiednia nr 706/3 jest niezabudowana, zatem w takiej sytuacji pozostawienie otworów okiennych w ścianie budynku od strony w/w działki nie stworzy utrudnień dla sąsiadów przy ewentualnej zabudowie działki. Organ odwoławczy kierując się wskazanymi już zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podzielił motywacji organu I instancji, a ponadto stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie, nie może być również stosowany § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r., ponieważ działka nr 706/3 /sąsiednia/ nie jest zabudowana.
W skardze S. B. powtórzył zarzut, że skoro działka sąsiednia nie jest zabudowana, zatem może być zachowana 8 metrowa odległość pomiędzy jego budynkiem, a przyszłą zabudową działki nr 706/3. Dodał, że sąsiedzi według wymogów obecnie obowiązującego prawa budowlanego mogą wybudować budynek mieszkalny w odległości 3 lub 4 metrów od granicy z działką inwestora.
Tak więc pośrednio spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do pytania, w jakiej sytuacji faktycznej może być stosowany § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r.
Odpowiedź na tak postawione pytanie wynika bezpośrednio z tekstu w/w przepisu, który brzmi następująco:
"Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m".
Zwrot "przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce", zdecydowanie przemawia za stanowiskiem, że przepis ten nie może być stosowany, gdy działka sąsiednia nie jest zabudowana /zob. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6.07.1995 r., III ARN 17/95, OSNAP i US Nr 3/1996 r., poz. 37/.
Zacytowany przepis jest wyjątkiem od podstawowej normy odległościowej zamieszczonej w ustępie 1 tego przepisu, zatem nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Skoro przedstawiony wyjątek nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, przeto ma zastosowanie norma podstawowa /§ 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980/, która stanowi, że budynki mieszkalne na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości 4 m od granicy działki, odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.
Niesporny jest fakt, że odległość ściany budynku skarżącego od granicy z działką nr 706/3 jest mniejsza od 4 m i w związku z tym w ścianie tej nie mogą być pozostawione otwory okienne. Taki stan rzeczy, jak to trafnie ujął organ II instancji wymaga istotnej zmiany projektu dokończenia budowy, gdyż dotychczasowy projekt narusza przepisy rozporządzenia z 1980 r.
Jeżeli więc dotychczasowy projekt nie jest aktualny, przeto doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem wymaga w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Drugi zarzut zawarty w skardze, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie pouczono jego rodziców /poprzedni właściciele działki nr 705/ o możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, nie ma obecnie znaczenia w sprawie, a ponadto zarzut ten co do braku wiedzy na ten temat jest wątpliwy, bowiem Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w piśmie z dnia 7.07.1992 r., Nr [...] /K. 15 akt administracyjnych I instancji/ wyraził zgodę na usytuowanie przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy z inną działką sąsiednią nr 704, stanowiącą własność A. i M. K., co uwzględniono w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.1992 r.
Kolejny zarzut, że działka skarżącego jest wąska i subiektywne przekonanie skarżącego, że odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę przez wykonanie w ścianie od strony działki nr 706/3 otworów okiennych, nie będzie szkodziło sąsiadom, którzy nie zamierzają się budować, nie może usprawiedliwiać dokonanych zmian. Niezależnie od tego inwestorzy zmienili ponadto wymiary zewnętrzne budynku i kształt rzutu poziomego. Okoliczność, iż na budowę budynku mieszkalnego uzyskali pozwolenie na budowę, nie dawała podstawy do samowolnej zmiany tych warunków.
Ubocznie należy nadmienić, iż umową darowizny z dnia 18.07.1996 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego, J. i J. B. /rodzice skarżącego/ przenieśli na skarżącego w trybie przepisów ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz. U. z 1993 r., nr 71, poz. 342/ własność gospodarstwa rolnego /w tym również działkę nr 705/.
Natomiast strony tej umowy nie ubiegały się o wydanie na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm./ decyzji w przedmiocie przeniesienia na nabywcę pozwolenia na budowę z 1992 r. Odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nastąpiły przed przeniesieniem na rzecz skarżącego prawa własności działki nr 705 i budynku mieszkalnego na niej umiejscowionego. Przeniesienie prawa własności nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany nie zwalnia automatycznie zbywcy będącego równocześnie inwestorem od obowiązków wynikających z art. 51 prawa budowlanego z 1994 r., związanych z doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.02.2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99, nie publikowany/.
Wynika to z art. 52 prawa budowlanego z 1994 r., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której m. innymi mowa w art. 51 w/w prawa. Oznacza to, iż przytoczony przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 30 § 4 K.p.a. Orzekające organy nadzoru budowlanego, obowiązki tego rodzaju nałożyły w poprzedzającym postępowaniu na obecnego właściciela działki nr 705, który temu nie oponował. Zdaniem Sądu stanowisko organów w tej materii zasługuje na aprobatę, gdyż za tym przemawia charakter umowy zbycia własności gospodarstwa rolnego.
W aktach organu I instancji znajduje się decyzja Starosty [...]z dnia [...].10.2001 r., Nr [...], uchylająca na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].07.1992 r., Nr [...] udzielającą J. i J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 705 położonej w K. /z powodu istotnych odstępstw od warunków tegoż pozwolenia na budowę/.
Organy nadzoru budowlanego nie wspomniały o tej decyzji. Kwestia ta nie ma jednakże pryncypialnego znaczenia w sprawie, gdyż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę /po rozpoczęciu robót budowlanych/ powoduje, że roboty budowlane mogą być kontynuowane dopiero po wydaniu decyzji o wznowieniu robót budowlanych /art. 51 ust. 1a w zw. z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 roku/.
Decyzja o wznowieniu robót budowlanych może być natomiast wydana dopiero po doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Biorąc to wszystko pod uwagę i na podstawie art. 151 p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 przepisów wprowadzających, Sąd skargę oddalił.