Uzasadnienie
do wyroku z dnia 16 grudnia 2004 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 127 § 4 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku A. R. i Z. R. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia ustalonego w postępowaniu rozgraniczeniowym przebiegu granic nieruchomości położonych w N. gm. [...], oznaczonych jako działki o nr 4390, 4393, 4397 stanowiących własność Państwa L. i Z. T. z działkami 4388/1, 4388/2, 4398 stanowiących przedmiot władania Gminy [...]/drogi dojazdowe/, 4389 stanowiącej własność A. R. s. F. i A. R. s. F., działki 4396 stanowiącej własność A. B. i M. B., działki 4394 stanowiącej własność Z. R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] września 2002 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził ustalony w postępowaniu rozgraniczeniowym przebieg granic nieruchomości położonych w N. gm. [...] określonych w poprzednim akapicie. Powyższą decyzję zaskarżyli A. i Z. R. Wskazali oni, iż akt został wydany w dniu [...] września 2002 r. po decyzji SKO z dnia [...] września 2002 r. bez przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Przy wydawaniu decyzji organ ją wydający wziął pod uwagę jedynie ustalenia postępowania rozgraniczeniowego z pierwszej czynności w terenie. W ocenie skarżących decyzja Wójta Gminy dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa pozwalającymi na stwierdzenie jej nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając w dniu [...] listopada 2002 r. wniosek nie podzieliło podnoszonych w nim argumentów i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyli A. i Z. R. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, że nie są zadowoleni z decyzji Kolegium. Ponadto A. R. wskazał, że jest zainteresowany rozpatrzeniem wniosku w zakresie objętym w pierwotnym żądaniu z 14 sierpnia 2002 r., tj. z punktu widzenia wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa.
Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W sprawie brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Dla przyjęcia odmiennej tezy należało by wskazać na okoliczności pozwalające na ocenę zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.
Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej przez strony decyzji podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] kończącej postępowanie w sprawie rozgraniczenia wskazanych wyżej nieruchomości, było stwierdzenie braku przesłanek mogących stanowić podstawę wycofania decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę SKO uznało, że należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że żaden z przytoczonych przepisów nie został naruszony. Okoliczności faktyczne, na których strony opierały swoje żądanie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie wyczerpują hipotez zawartych w tych przepisach. W szczególności, odnośnie właściwości organu prowadzącego postępowanie w sprawie rozgraniczeniowej, należy zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i kolejnych odnośnych przepisów ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie to objęte jest kompetencją właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Ponieważ decyzję rozgraniczeniową wydał w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...], zarzut o naruszeniu przepisów właściwości nie nadaje się do uwzględnienia. Podobnie rzecz ma się z oceną prawną treści rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja Wójta Gminy [...] wywołuje skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co stanowi niezbędne minimum, do sklasyfikowania decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazują na jakiekolwiek nowe okoliczności, które pozwoliłyby zweryfikować zaskarżoną decyzję Kolegium w kierunku ewentualnego uchylenia bądź jej zmiany, natomiast z ich treści można jedynie wywnioskować, że strony nie są zadowolone ze sposobu załatwienia ich pierwotnego żądania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Okoliczność ta jednak nie wystarcza do uwzględnienia wniosku.
Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Z. R. domagając się stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Uzasadniając skargę Z. R. stwierdził, że jego wniosek rozpoznano pobieżnie i mało wnikliwe pod kątem istnienia przesłanek nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2002 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].08.2002 r. umarzającą postępowanie rozgraniczeniowe oraz przekazało Wójtowi Gminy sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało m.in., że w toku postępowanie rozgraniczeniowego upoważniony geodeta posługiwał się wzorem protokołu do nieobowiązującego już zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5.08.1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (M.P. Nr 50, poz.469). Ponieważ wzór protokołu był załącznikiem do wspomnianego zarządzenia stanowiącym jego integralną część to wraz z uchyleniem zarządzenia również przestał obowiązywać a czynności na nim dokonane powinny być - zdaniem skarżącego - powtórzone.
Pomimo stwierdzenia takich uchybień postępowania rozgraniczeniowego Wójt Gminy [...] w dwa dni po otrzymaniu decyzji SKO wydał [...].09.2002 r. wydał decyzję, którą zatwierdził ustalony, w dotkniętym wspomnianą wadą postępowaniu, przebieg granic nieruchomości położonych w N. W swojej decyzji Wójt bardzo lakonicznie uzasadnił wydaną decyzję. Nie zostały wskazane okoliczności, dlaczego wyjaśnieniom skarżącego odmówiono mocy dowodowej. Nie wskazano, dlaczego nie ustosunkowano się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] września 2002 r. o uzupełnienie postępowania rozgraniczeniowego. Pomimo wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w związku z wystąpieniem przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa SKO nie stwierdziło tego istotnego uchybienia. SKO w skarżonej decyzji ustosunkowało się również bardzo pobieżnie do zarzutu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa.
Z przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa wynika że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego wynika, że dotyczyło ono również rozgraniczenia dróg stanowiących przedmiot władania Gminy. Wójt, zatem z jednej strony występuje jako organ administracji publicznej a z drugiej strony jako strona postępowania. Pojawia się, zatem pytanie czy w związku z tym takie rozgraniczenie może być rzetelne i czy nie powinien takiego postępowania rozgraniczeniowego prowadzić inny Wójt z innej gminy wyznaczony przez organ wyższej instancji, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak więc niniejsza sprawa, mimo złożenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie rozpoznana w trybie wskazanej ustawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.
Przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2002 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2002 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2002 r., Nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu przebiegu granic ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym.
Żądając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta wnioskodawca - Z. R. wskazał jako podstawę żądania przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Stanowisko zaprezentowane przez SKO nie jest uzasadnione. Przy wydaniu decyzji przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., Nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu przebiegu granic ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tego aktu w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Przepis ten przewiduje taką sankcję w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Wójta Gminy z [...] września 2002 r., Nr [...] orzekająca o zatwierdzeniu przebiegu granic ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym prawo narusza w sposób rażący.
Podstawę wydania tego aktu stanowił przepis art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). Przepis ten w ust. 1 daje wójtowi możliwość wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Zwrócić należy na część tego przepisu, która mówi o wydaniu decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Przecież Wójt Gminy w badanej sprawie - powołując się na wskazany wyżej przepis - nie wydał decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, lecz decyzję o zatwierdzeniu w postępowaniu rozgraniczeniowym przebiegu granic nieruchomości w tym akcie wskazanym. Mało tego przebiegu tych granic w swojej decyzji w żaden sposób nie opisał przez co wydany akt nie nadaje się w żaden sposób do egzekucji.
Taka konstrukcja decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., Nr [...] orzekająca o zatwierdzeniu przebiegu granic ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym bez określenia ich przebiegu w swej istocie rażąco narusza powołany wyżej przepis art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, co uzasadnia żądanie skarżącego wskazujące na konieczność stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Zaznaczyć również należy, że decyzja Wójta w sposób rażący narusza również przepis art. 107 § 3 Kpa. Nie zawiera ona bowiem uzasadnienia z którego wynikałaby zasadność dokonanego rozstrzygnięcia. Nie ma w nim dokonanej oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Nie spełnia powołanych wymogów ogólnikowe stwierdzenie, że strony nie znały przebiegu granic, a po ich wskazaniu zostały one przyjęte. Nie mogły być one przyjęte przez strony, bo w czynnościach na gruncie nie brał udziału przedstawiciel Gminy [...] oraz A. R., a ze wskazanym przebiegiem granic nie zgadzają się A. R. i Z. R. czemu dali wyraz we wniesionych odwołaniach. Wreszcie nie wskazuje uzasadnienie dlaczego taki, a nie inny przebieg granic został ustalony. Problemu tego nie wyjaśnia uzasadnienie decyzji, bo i milczy w tej materii decyzja w części rozstrzygającej o żądaniu.
Bezzasadne jest natomiast żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na brzmienie przepisu art. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przepis art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przyznaje wójtowi właściwość orzekania w sprawach dotyczących rozgraniczenia nieruchomości. Nie budzi żadnych wątpliwości w sprawie, że jako organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu orzekał właśnie Wójt Gminy [...], tak więc zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości jest całkowicie chybiony. Podkreślić należy, że zarzut ten jest chybiony o tyle o ile dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, bo tylko ten nadzwyczajny środek wzruszania decyzji był przedmiotem rozstrzygania przez organ, zresztą na wyraźny wniosek skarżącego. W tym zakresie decyzja poddana była kontroli Sądu.
Rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji lub pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24 i 25 Kpa - jak to w skardze podnosi skarżący - stanowić może podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 Kpa.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.