Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15.04.2002 r., (...), Starosta D. na podstawie art. 149 par. 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 28.12.1994 r., (...) w sprawie zatwierdzenia pod względem urbanistyczno-architektonicznym planu realizacyjnego i udzielenia Zarządowi Gminy Ż. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w Ż. wraz z przyłączami domowymi zgodnie z dokumentacją projektową opracowaną przez inż. Stanisława C. będącą integralną częścią decyzji.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż Jan S. i Genowefa S. nie udzielili odpowiedzi na pytanie organu w jakim czasie dowiedzieli się o okolicznościach /"nowych faktach"/ stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wodociągu.
Z tego względu orzeczono jak w osnowie decyzji.
Na skutek odwołania Jana S., Wojewoda P. decyzją z dnia 12.08.2002 r., (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 28.12.1994 r., (...).
Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nawiązał do swojej wcześniejszej decyzji z dnia 30.07.2001 r., (...), którą uchylił decyzję Starosty D. z dnia 30 maja 2001 r., (...) w sprawie odmowy uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 17.08.1994 r., (...) i z dnia 28.12.1994 r., (...).
W poprzedniej decyzji z dnia 30.07.2001 r. wskazał m.in. na konieczność odrębnego rozpatrzenia spraw rozstrzygniętych ww. decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w D., a ponadto zwrócił uwagę organowi I instancji, iż postępowanie wznowieniowe w jego I etapie polega na ocenie dopuszczalności podania o wznowienie postępowania administracyjnego.
Dopiero gdy ocena ta jest pozytywna, organ może wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, po czym przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.
Po tym wprowadzeniu organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w dalszym ciągu narusza przepisy art. 149 par. 2 i art. 151 par. 1 Kpa.
Decyzję z art. 149 par. 3 Kpa o odmowie wznowienia postępowania wznowieniowego wydaje się we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego, po stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku.
Podstawę do wydania takiej decyzji stanowią następujące okoliczności:
- - niezachowanie przez wnioskodawcę terminu przewidzianego w art. 148 par. 1 i 2 Kpa,
- - brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa,
- - brak powołania w podaniu przyczyn wznowienia określonych w art. 145 par. 1 Kpa.
Jeżeli żadna z wymienionych okoliczności nie zachodzi, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie podejmuje decyzję, o jakiej mowa w art. 151 Kpa.
Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, nie można już wydać decyzji odmawiającej wznowienia postępowania z art. 149 par. 3 Kpa.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy ustalił, iż Jan i Genowefa S. podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 28.12.1994 r. złożyli w Starostwie D. w dniu 30.05.2000 r.
Starosta D. postanowieniem z dnia 7.12.2001 r., (...), wydanym na podstawie art. 149 Kpa wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wodociągu zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 28.12.1994 r., (...).
W uzasadnieniu podano, iż ww. postanowienie zostało wydane w związku ze złożonym wnioskiem Genowefy i Jana S., w którym wskazano na "ujawnienie nowych faktów" w tej sprawie. Natomiast decyzję z dnia 15.04.2002 r. odmawiającą wznowienia postępowania uzasadniał nie wskazaniem przez wnioskodawców podstawy wznowienia postępowania, co jest sprzeczne z treścią uzasadnienia postanowienia w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.
Z tego względu decyzja z dnia 15.04.2002 r. nie może pozostać w obiegu prawnym.
Wobec powyższego, organ odwoławczy wydał decyzje reformatoryjną, którą umotywował następująco:
Wnioskodawcy Jan S. i Genowefa S. byli stronami postępowania zwykłego, zakończonego decyzją z dnia 28.12.1994 r. Wodociąg został zaprojektowany m.in. na działkach nr, nr 36 i 957, które stanowią własność wnioskodawców.
Stosownie do art. 148 Kpa strona może złożyć podanie o wznowienie postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Podstawę wznowienia postępowania mogą stanowić wyłącznie okoliczności wskazane w art. 145 par. 1 Kpa. Wnioskodawcy w podaniu o wznowienie postępowania podali, iż w sprawie "ujawnione zostały nowe fakty", których nie sprecyzowali. Art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa ma na myśli fakty istotne dla sprawy, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi.
Wnioskodawcy twierdzą, że nie znali planowanego przebiegu wodociągu, który w ich ocenie uniemożliwia właściwe zagospodarowanie własnych działek, co zdaniem organu odwoławczego wskazuje na przesłankę wymienioną w art. 145 par. 1 pkt 1 Kpa.
Strony nie udokumentowały w jakiej dacie dowiedziały się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a decyzję z art. 149 par. 3 Kpa motywował brakiem odpowiedzi wnioskodawców na wezwanie organu w sprawie daty powzięcia przezeń wiadomości co do podstawy wznowienia.
W związku z tym organ odwoławczy dokonał takiej analizy i opierał się na materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy i ustalił, że Jan S., jako właściciel działki nr 36 i współwłaściciel działki nr 957 wiedział o budowie wodociągu co najmniej od lipca 1995 r. W tym właśnie czasie wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 29.06.1995 r., (...) zezwalającej Zarządowi Gminy Ż. na wejście na teren działki nr 36 w celu budowy wodociągu. Dowodzi tego również pismo Jana S. z października 1995 r., w którym wniósł o oszacowanie szkód za zniszczone plony podczas prac związanych z budową wodociągu.
Również Genowefa S. wiedziała o budowie wodociągu na działce nr 957, co wynika m.in. z pisma Wójta Gminy Ż. z lipca 1997 r., (...) przesłanego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru dotyczącego roszczeń odszkodowawczych za zniszczenia przy budowie wodociągu na działce nr 957. W takiej sytuacji 1 miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od tych właśnie dat. Podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w dniu 30.05.2000 r., czyli z uchybieniem tego terminu. W takiej sytuacji organ I instancji nie był uprawniony do wznowienia postępowania. Skoro jednak wydane zostało postanowienie o wznowieniu postępowania, organ nie ma możliwości "cofnięcia się" na tryb przewidziany w art. 149 par. 3 Kpa i zmuszony jest zakończyć sprawę decyzją przewidzianą w art. 151 Kpa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji uznał, iż zarzut właścicieli działki nr 957 dotyczący nie powiadomienia ich o rozprawie administracyjnej jest zasadny.
Organ I instancji obowiązany był również doręczyć wszystkim stronom postępowania postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie takie postanowienie doręczono tylko wnioskodawcom. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oraz prowadzenie w jego konsekwencji postępowania wyjaśniającego było nieprawidłowe, uchybienie to pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Co się tyczy zastrzeżenia dotyczącego sprawy wyłączenia z postępowania pracowników starostwa D., to zastrzeżenia te mimo wezwania nie zostały przez wnioskodawców sprecyzowane. W takiej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, iż nie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie pracowników w myśl art. 24 Kpa.
Pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące m.in. powołania biegłego, żądania przesłania kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, przesłuchania świadków itp. oraz stwierdzenia nieważności decyzji i innych aktów prawnych, na podstawie których wybudowany został wodociąg, nie mogą być przedmiotem rozważań na etapie przedmiotowego postępowania wznowieniowego.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Jan S. wniósł cytuję "o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12.08.2002 r. (...) i innych na podstawie których wykonany został wodociąg w miejscowości Ż. na działkach 36, 40, 957 z powodu niezgodności z prawem oraz rażącym naruszeniem prawa przez organy I i II instancji"
Uściślając te zarzuty wyjaśnił, iż sekretarz Urzędu Gminy w Ż. potwierdził własnoręczność podpisu Marii S. na oświadczeniu z dnia 24.03.1994 r. w sprawie wyrażenia zgody na prace ziemne na działce nr 40 związane z budową wodociągu. Na tym oświadczeniu nie ma własnoręcznego podpisu Marii S. Ponadto wymieniona od lutego 1994 r. nie była właścicielką działek nr 36 i 40. Wymieniony w oświadczeniu sekretarz Urzędu Gminy został powołany na to stanowisko dopiero w dniu 14.07.1994 r. Współwłaścicielami działki są: Genowefa S., Marian S. i skarżący i wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego w D. z 1988 r. o "podziale spadku po zmarłym w 1986 r. Tadeuszu S.". Wszystkie decyzje powinny być doręczone stronom postępowania, ale organy w sprawie budowy wodociągu tego obowiązku nie dopełniły. Decyzje były doręczone poprzednim właścicielom działek.
Inwestor w sprawie budowy wodociągu, nie uzyskał zgody na wejście na teren na działki skarżącego.
W konkluzji stwierdził, że poświadczenie nieprawdy w dokumentach, naruszenie własności prywatnej, podpisywanie dokumentów przez pracownika organu, który był wyłączony z prowadzonego postępowania stanowi przestępstwo.
Decyzje wydane w wyniku przestępstwa są nieważne z mocy prawa.
Co się tyczy zaskarżonej decyzji zarzucił, iż Wojewoda P. nie rozpatrzył wszystkich wątków sprawy, o czym świadczy uzasadnienie decyzji. Sprecyzowanie faktów zdaniem skarżącego nie wymaga sprecyzowania. Fakty te zostały udokumentowane i znajdują się w aktach. Ponadto Urząd Wojewódzki w Rzeszowie miał obowiązek wystąpić do innych organów o przysłanie dokumentów /art. 77 Kpa/.
We wszystkich postępowaniach nie uczestniczył w charakterze strony jego brat Marian S., współwłaściciel działki nr 957.
Napomknął też, iż złożył podanie do Urzędu Gminy w R.-W. o przywrócenie terminów od wszystkich decyzji. Organ ten "nie wydał decyzji w trybie art. 59 Kpa". W związku z tym zwrócił się z prośbą, aby Sąd zwrócił się do Urzędu Gminy w R.-W. o doręczenie Sądowi tych akt. Zamieścił w skardze wniosek o skierowanie sprawy do organów ścigania w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa podczas prowadzonego postępowania administracyjnego związanego z budową wodociągu. Wniósł też o rozstrzygnięcie czy sekretarz Urzędu Gminy w Ż. miał uprawnienia do potwierdzania własnoręczności podpisów, w przypadku gdy Urząd ten był wyłączony z postępowania.
Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodał, że zarzuty skargi, podobnie jak i odwołania wykraczają poza przedmiot sprawy objętej zaskarżoną decyzją. Do tych zarzutów organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, ale z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz postępowania. Pierwsza faza ma charakter formalny i skoncentrowana jest na ocenie niżej wymienionych kwestii:
- - czy podanie o wznowienie pochodzi od strony w rozumieniu art. 147 Kpa,
- - czy został zachowany ustawowy termin do złożenia podania, o jakim mowa w art. 148 Kpa,
- - czy w podaniu wskazano przyczyny wznowienia postępowania, określone w art. 145 par. 1 Kpa.
Trzeba też nadmienić, iż na wnioskodawcy spoczywa dowód wykazania terminu do wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania.
W tej fazie wystarczy wymienić podstawy wznowienia, ale podstawa ta musi być konkretna, nie wystarczy podać tylko np. "ujawniły się nowe fakty", należy podać jakie fakty. Oczywiście w tej fazie postępowania, organ nie bada przesłanek wznowienia pod względem merytorycznym. W razie gdy wnioskodawca nie wykaże zachowania terminu z art. 148 Kpa, nie poda przyczyn wznowienia, albo nie jest stroną, to wówczas organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/
Jeżeli powyższe elementy są spełnione, to wtedy organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego - art. 149 par. 1 Kpa.
Postanowienie o wznowieniu postępowania jest postanowieniem nieostatecznym, ale niezaskarżalnym. Takie postanowienie może być kwestionowane przez stronę w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie administracyjne - art. 142 Kpa /por. też Grzegorz Łaszczyca - Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2000 r. str. 48-51 i 76/.
Jest to zdaniem Sądu postanowienie zbliżone do postanowień dowodowych.
Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, otwiera drugą fazę postępowania wznowieniowego tzw. fazę rozpoznawczą. W fazie tej organ bada czy rzeczywiście zaistniały przyczyny wznowienia postępowania określone w art. 145 par. 1 Kpa /por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., III AZP 16/93 - OSNAP 1994 nr 3 poz. 66 str. 100-101 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 53/.
Organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego /w II fazie/ może wydać m.in. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa/, oczywiście po uprzednim ustaleniu, że nie zaistniały podstawy wznowienia określone w art. 145 par. 1 Kpa.
Jest to decyzja merytoryczna, bo rozstrzyga sprawę wznowieniową pod względem materialnoprawnym.
Celem przedstawionego wprowadzenia jest ułatwienie oceny zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.
Postanowieniem z dnia 7.12.2001 r., (...), Starosta D. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 28.12.1994 r. (...) w sprawie udzielenia Zarządowi Gminy Ż. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w Ż. wraz z przyłączami domowymi i wydanie tego postanowienia motywował informacją wnioskodawców Genowefy S. i Jana S., że "zostały ujawnione nowe fakty".
Przed wydaniem tego postanowienia nie wzywał wnioskodawców o skonkretyzowanie tych faktów /co to za fakty/. Nie sprawdzał również czy wnioskodawcy zachowali termin przewidziany w art. 148 Kpa.
Po wydaniu powyższego postanowienia, pismami z dnia 20.02.2002 r. i 15.03.2002 r. wezwał wnioskodawców o udokumentowanie w jakim czasie dowiedzieli się o "nowych faktach".
Następnie decyzją z dnia 15.04.2002 r., (...), wydaną na podstawie art. 149 par. 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ wnioskodawcy nie wskazali w jakim czasie dowiedzieli się o "nowych faktach" stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Wydanie takiej decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego jest już niedopuszczalne, rażąco narusza art. 149 par. 2 i art. 149 par. 3 Kpa. Taka decyzja może być wydana tylko w I fazie postępowania.
W takim stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 par. 2 Kpa powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem Sądu powinien jednocześnie uchylić postanowienie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy tak nie postąpił, lecz przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność w jakim czasie wnioskodawcy dowiedzieli się o planowanym przebiegu wodociągu i przyjął, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu z art. 148 par. 1 Kpa.
Z powodu niezachowania tego terminu, decyzją z dnia 12.08.2002 r., (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z dnia 28.12.1994 r., (...). Jak to już powiedziano, decyzja z art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa jest decyzją merytoryczną i może być wydana po ustaleniu, że nie zachodzą przyczyny wznowienia określone w art. 145 par. 1 Kpa Wojewoda P. nie badał pod względem materialnoprawnym tego rodzaju przesłanek. Odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji tylko z powodu wniesienia podania po upływie 1 miesiąca od dnia, w którym wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czyli z przyczyny formalnej. Jest to zdaniem Sądu rażące naruszenie art. 149 par. 2 i art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa.
Ubocznie Sąd sygnalizuje, iż została również naruszona procedura dotycząca wyłączenia pracowników organu od udziału w sprawie.
Otóż w piśmie procesowym z dnia 17.01.2002 r., skarżący Jan S. wniósł o wyłączenie Starostwa Powiatowego w D. "z prowadzonych postępowań w związku z art. 24-27 Kpa". Przyczyny wyłączenia organu, o jakich mowa w art. 25 Kpa w tym przypadku nie zachodzą. W związku z tym organ przedmiotowy wniosek powinien potraktować jako wniosek o wyłącznie od udziału w sprawie konkretnego pracownika, lub pracowników /art. 24 Kpa/, zatem powinien wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku przez wskazanie konkretnych pracowników /imiona i nazwiska/ i o uprawdopodobnienie przyczyn wyłączenia. Organ I instancji pismem z dnia 11.02.2002 r. wezwał Jana S. jedynie "o dokładne sprecyzowanie swojego wniosku i jego uzasadnienie".
Oznacza to, że wezwanie nie było wyczerpujące. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia 11.02.2002 r. W takim przypadku wniosek pozostawia się bez rozpoznania /art. 64 w zw. z art. 63 par. 1 Kpa/, ale tylko wtedy, gdy wezwanie o uzupełnienie wniosku było adekwatne do treści przepisu /art. 24 Kpa/. Dopiero po wskazaniu przez wnioskodawcę pracowników, którzy jego zdaniem podlegają wyłączeniu, bezpośredni przełożony pracownika po przeanalizowaniu przyczyn wyłączenia - wydaje postanowienie o wyłączeniu lub odmowie wyłączenia pracownika lub pracowników /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 44 oraz OSP 1992 z. 4 poz. 90/.
Warto także nadmienić, że na postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia pracownika organu, zażalenie nie przysługuje, lecz takie postanowienie strona może kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie.
Na marginesie należy nadmienić, iż poruszona kwestia /wyłączenie/ nie stanowiła podstawy stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji, ale została podniesiona w celu zapobieżenia ewentualnym uchybieniom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ I instancji w pierwszej kolejności powinien więc rozpatrzyć wniosek /po jego uzupełnieniu/ w sprawie wyłączenia pracownika lub pracowników, według zasygnalizowanych wskazówek.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 22 ust. 3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd stwierdził nieważność decyzji I i II instancji i orzekł o kosztach postępowania sądowego /punkt I i IV wyroku/.
Natomiast Sąd uchylił postanowienia organu I instancji dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, aby w ten sposób umożliwić organom zbadanie przesłanek formalnych dotyczących podania o wznowienie postępowania administracyjnego /art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy o NSA/.