Uzasadnienie
Wojewoda T. postanowieniem z dnia 30 grudnia 1998 r., (...), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 188 Kpa stwierdził, że odwołanie Prokuratora Rejonowego w T. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 10 grudnia 1998 r., (...).
W sprawie udzielenia Edwardowi S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku pawilonu gastronomicznego przy ul. M. w T. jest niedopuszczalne.
W uzasadnieniu tego postanowienia przytoczył, że art. 188 w związku z art. 182-184 Kpa dają prokuratorowi prawa strony, w tym również prawo wniesienia odwołania wówczas, gdy bierze udział w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji. Z akt organu I instancji nie wynika, aby ten organ uznał udział Prokuratora w postępowaniu za potrzebny i zawiadomił go o wszczęciu postępowania. Brak udziału Prokuratora Rejonowego w T. w postępowaniu przed organem I instancji nie daje podstawy do dopuszczenia jego odwołania do rozpatrzenia.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Rejonowy w T. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i zarzucił, że rażąco narusza art. 183 par. 1 i 2 Kpa. Dodał, że prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania czyli może zgłosić swój udział w sprawie także na etapie postępowania odwoławczego, jak również wnieść odwołanie. Powołał się w tej kwestii na poglądy H. Starczewskiego, J. Świątkiewicza, E. Iserzona i J. Starościaka, ale nie wskazał publikacji w których te osoby prezentowały zapatrywania na ten temat.
Odpowiadając na skargę, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. wniósł o jej oddalenie i powtórzył pogląd prawny powołany przez Wojewodę T. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota sprawy sprowadza się do pytania czy prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia odwołania w sytuacji, kiedy nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym?
W piśmiennictwie prawniczym prezentowane są dwa przeciwstawne stanowiska a mianowicie:
Pierwsza w takiej sytuacji nie przyznaje prokuratorowi legitymacji do wniesienia odwołania /por. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r. str. 558 - 559 i 802/.
Pogląd ten przede wszystkim opiera się na interpretacji art. 188 Kpa, który brzmi następująco:
"Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184 służą prawa strony".
Skoro więc, prokurator nie brał udziału w postępowaniu I instancji, zatem nie może wnieść odwołania. Zdaniem B. Adamiak legitymacji prokuratora do wniesienia odwołania nie można też wyprowadzać w takiej sytuacji z art. 182 i art. 183 par. 1 Kpa, gdyż postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, zaś użyty w art. 183 par. 1 Kpa zwrot "prokuratorowi służy prawo wniesienia odwołania w każdym stadium postępowania" oznacza toczące się postępowanie, a nie postępowanie zakończone już nieostateczną decyzją.
Odmienne zapatrywanie w omawianej kwestii wyrazili:
- - Henryk Starczewski - Rola prokuratora w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1980 z. 7 str. 34-35
- - Jerzy Służewski - Postępowanie administracyjne, Wyd. Prawnicze, W-wa 1982 str. 174-175,
- - Zbigniew Janowicz - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wyd. Naukowe PWN, W-wa - Poznań 1995 r. str. 443 - 444,
- - Jan Jendraśka - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją Janusza Borkowskiego, Wyd. Prawnicze, W-wa 1985 r. str. 264-265,
- - Ludwik Żukowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1998 r. str. 79-80.
H. Starczewski swój pogląd zasadza przede wszystkim na elementach celowościowych i zakłada, że prokurator nie może być "bezbronny" wobec naruszającej prawo decyzji nieostatecznej.
Zbliżone motywy przedstawia J. Służewski.
Zbigniew Janowicz swoje stanowisko wyraził w zdaniu "Prawo złożenia odwołania i wspomnianego wniosku służy oczywiście prokuratorowi - tak jak i stronie - także wtedy, gdy nie brał on udziału w postępowaniu w I instancji".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony problem prawny, nie został dotychczas wyraźnie uwypuklony.
Skład orzekający w przedmiotowej sprawie opowiedział się za stanowiskiem, iż prokuratorowi który nie brał udziału w postępowaniu I instancji przysługuje prawo wniesienia odwołania.
Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim wykładnia funkcjonalna art. 182-183 i art. 188 Kpa. Przy interpretacji tych przepisów, niezależnie od treści art. 42 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /t.j. Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70 ze zm./, nie można pomijać zadań prokuratury określonych w art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy /ochrona praworządności/. Właśnie ze względu na zasadę praworządności i zasadę szybkości postępowania administracyjnego /art. 12 Kpa/ niezrozumiała byłaby sytuacja, w której prokurator dostrzegając naruszenie prawa i niedziałanie strony w kierunku zmiany nieostatecznej decyzji musiałby czekać, aż stanie się ostateczna, aby wówczas wnieść sprzeciw /przykład ten eksponuje J. Służewski, op. cit. str. 175/.
Ponadto zdaniem Sądu zapis zawarty w art. 183 par. 1 Kpa "Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania" wespół z art. 182 Kpa, prowadzi do konkluzji, iż prokurator który nie brał udziału w postępowaniu I instancji, może w terminie zakreślonym dla strony postępowania zainicjować postępowanie odwoławcze, właśnie przez wniesienie odwołania.
W postępowaniu administracyjnym stroną postępowania była m.in. (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa, której decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 10 grudnia 1998 r., (...), doręczono w dniu 14 grudnia 1998 r. Odwołanie Prokuratora Rejonowego w T. od powyższej decyzji wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 grudnia 1998 r., czyli z zachowaniem 14 dniowego terminu określonego w art. 129 par. 2 Kpa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Rejonowy w T. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia art. 183 par. 1 i 2 Kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również w doktrynie ugruntowało się stanowisko, że nie ma rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w sytuacji istnienia wątpliwości interpretacyjnych określonych przepisów /por. Janusz Borkowski - Nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź-Zielona Góra 1997 r. str. 100-106 i powołane tamże orzecznictwo NSA/.
Z niniejszego uzasadnienia wynika, iż przepisy art. 182, art. 183 par. 1 i art. 188 Kpa mogą być interpretowane przeciwstawnie, zatem w takiej sytuacji nie można afirmować poglądu skarżącego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało uchylić zaskarżone postanowienie.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni pogląd prawny przyjęty przez Sąd i w związku z tym rozpatrzy merytorycznie odwołanie Prokuratora Rejonowego w T..