Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 1997 r. SA/Rz 506/96 Naczelny Sąd Administracyjny (...) uchylił decyzję Wojewody Rz. z dnia 28 lutego 1996 r. (...) i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 21 listopada 1995 r. (...) wobec naruszenia przepisów art. 7 i art. 77, art. 78 i art. 83 a także, art. 107 par. 3 Kpa.
Polegały one na nie przesłuchaniu świadka Antoniego G. wnioskowanego przez skarżącego, przesłuchaniu pozostałych świadków bez uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, przesłuchaniu świadka Alicji K. w charakterze strony, nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji dlaczego jednej z grup świadków dano wiarę, zaś drugiej wiary tej odmówiono jak również nie ustosunkowaniu się do dowodów z rachunków za energię elektryczną przedstawionych przez skarżącego a także nie przesłuchaniu wskazanych przezeń świadków z terenu P. Dowody te w ocenie Sądu winny być przeprowadzone dla wyjaśnienia. gdzie znajduje się centrum życiowe Kazimiery M., o której wymeldowanie ubiega się skarżący.
Sąd polecił, by w postępowaniu po uchyleniu zaskarżonej decyzji ponowić dowody, które przeprowadzono bez zachowania prawem wymaganych reguł, uzupełnić postępowanie dowodowe w sposób wskazany przez Sąd i rozważyć potrzebę zapoznania się z ustaleniami, jakie w kwestii miejsca zamieszkania Kazimiery M. zostały poczynione przez inne organy {Prokuratura, Kolegium ds. Wykroczeń/.
Po przeprowadzeniu postępowania ponownego Wójt Gminy B. decyzją z dnia 9 stycznia 1998 r (...) orzekł o odmowie wymeldowania Kazimiery M. z pobytu stałego pod adresem K. 173.
W jej uzasadnieniu podniósł, że strony podają sprzeczne informacje co do miejsca pobytu stałego Kazimiery M. Wnioskodawca Andrzej M. podaje, że Kazimiera M. opuściła miejsce pobytu stałego w K. nr 173 i utraciła uprawnienie do przebywania w nim, bowiem dom ten stanowi jego własność, a on cofnął jej uprawnienie do przebywania na piśmie już w 1984 r. Kazimiera M. stwierdziła natomiast, ze na stałe zamieszkuje w miejscu, w którym jest zameldowana a jedynie od czasu do czasu przebywa u matki w P. Przesłuchani w sprawie świadkowie dzielą się na dwie grupy: jedni potwierdzają zamieszkiwanie Kazimiery M. w K. Druga grupa, w tym krewni wnioskodawcy twierdzą, że nie zamieszkuje ona w K. W aktach sprawy prowadzonej przez Komisariat Policji w B. znajdują się zeznania Kazimiery M., w których podała, jako miejsce zamieszkania K. Potwierdza to jej matka Emilia K., która dodała, że córka przyjeżdża do P., by sprawować nad nią opiekę.
Sąd Rejonowy uniewinnił Kazimierę M. od zarzutu popełnienia wykroczenia polegającego na niedopełnieniu obowiązku meldunkowego.
Z uwagi na rozbieżność w zeznaniach świadków, ustalając kwestię opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu organ pierwszej instancji oparł się na wynikach oględzin mieszkania w K., które jego zdaniem dowodzą, iż lokal ten jest miejscem jej stałego pobytu. Okoliczność tę potwierdziły Urząd Gminy w Ś. i Komisariat Policji w B. Częste wizyty u matki uzasadniają brak zużycia prądu lub jego niskie zużycie, brak porządku w domu i niskie temperatury w pomieszczeniach. Kazimiera M. potwierdza przesyłki z poczty wysyłane na adres w K. Ustalenia postępowania dowodzą braku przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, co warunkuje wymeldowanie w drodze decyzji administracyjnej.
Odwołanie od tej decyzji do Wojewody Rzeszowskiego wniósł Andrzej M. domagając się jej zmiany poprzez wymeldowanie Kazimiery M. Podniósł, że opuściła ona dom w K. we wrześniu 1994 r. Stwierdził jej nieobecność i brak rzeczy cennych, takich jak samochód, sprzęt gospodarstwa domowego wartościowych rzeczy osobistych itp. Pozostały rzeczy bez wartości, niemodne, sprzed kilkunastu lat. Podczas oględzin w roku 1995 usunęła z parteru dowody rocznej nieobecności. Brak troski o substancję mieszkaniową dowodzący nie zamieszkiwania w domu potwierdzają oględziny dokonane przez Policję w sprawie rozpoznawanej przez Kolegium ds. Wykroczeń. W ocenie odwołującego organ pierwszej instancji bezpodstawnie dał wiarę zeznaniom świadków przedstawionych przez Kazimierę M., a odmówił jej świadkom powołanym przez niego. Zeznania pierwszej grupy świadków i Kazimiery M. są fałszywe.
Prowadząca przesłuchania pracownica gminy była źle nastawiona do jego świadków, zwłaszcza matki Stanisławy M. Źle przeanalizowano zużycie energii elektrycznej. Okoliczność zamieszkiwania Kazimiery M. w P. potwierdzają dołączone do odwołania oświadczenia świadków zamieszkałych w tej miejscowości. Kazimiera M. straszy świadków Policją, sama była odwożona na przesłuchanie w gminie przez znanego mu policjanta, stąd oświadczenia Policji w przedmiocie jej miejsca pobytu są nieobiektywne. Bezpodstawnie nie dano wiary zeznaniom S. Przybyło, który kilkakrotnie był w domu w K. celem odczytania liczników i nigdy nie zastał K. Miękisz. Nie udało mu się z tego powodu przepisać umowy o dostawę energii elektrycznej na jej nazwisko.
Zaznaczył, że przedmioty ujawnione w trakcie oględzin lokalu w K. należą także do niego /zlewozmywak, butla gazowa/. Temperatura w tym domu panująca w trakcie oględzin uniemożliwiała przebywanie w nim ludzi.
Rekapitulując odwołanie Andrzej M. stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie dostosował się do zalecenia Sądu ponownego przesłuchania wszystkich świadków, których przesłuchano bez zachowania wymaganych przepisami reguł. Najbliższym sąsiadem domu w K. jest Roman J., którego zeznań nie wzięto pod uwagę.
Wojewoda R. po uzupełnieniu postępowania o szereg czynności dowodowych nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia 13 lipca 1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej podstawie prawnej powołał art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa /tę omyłkę sprostował postanowieniem z dnia 7 września 1998 r. zaskarżonym przez Andrzeja M., do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie/ oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984. nr 32 poz. 174 ze zm./.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż strony składają odmienne wyjaśnienia co do faktu miejsca stałego pobytu Kazimiery M. Dla ustalenia kwestii opuszczenia miejsca pobytu w K. organ pierwszej instancji przeprowadził szereg czynności dowodowych, w tym przesłuchania świadków wnioskowanych przez strony, oględziny lokalu w K., kontrole meldunkowe tamże i w P. Skorzystał także z dowodów z dokumentów dotyczących dostawy energii elektrycznej do budynku w K. oraz akt sprawy o wykroczenie ustaleń Policji i gminy Ś. odnośnie miejsca pobytu stałego Kazimiery M. Dowody te me pozwalają, na bezsporne ustalenie, iż opuściła ona miejsce, w którym jest zameldowana na pobyt stały:
W kwestii tej wypowiadały się dwie grupy świadków. Świadkowie wskazani przez odwołującego Wiesław M., Stanisława M., Urszula M., Roman J., Maria G. i Stanisław P. - pracownik Zakładu Energetycznego jednoznacznie stwierdzili, że Kazimiera M. nie mieszka w budynku w K. Świadkowie Antoni G., Krystyna Ś. i Tadeusz Ś. zeznali, że widują ją w K. obok spornego budynku. Nie byli w nim wewnątrz.
Z kolei świadkowie Wojciech M., Bożena F., Janina G. oraz Alicja K. zeznali, że stale przebywa ona w tym budynku.
Przeprowadzone dwukrotnie oględziny potwierdziły, że w domu tym znajdują się meble a także rzeczy osobiste. Kazimiery M. oraz należąca do niej żywność. Dom był zaniedbany i panowała w nim niska temperatura. Kontrole meldunkowe przeprowadzone zarówno w P., jak i w K. nie ujawniły pobytu Kazimiery M. w obu tych miejscach; poza jednym przypadkiem, kiedy swój pobyt w P. wyjaśniła koniecznością opieki nad matką. W trakcie oględzin w lokalu w P. nie ujawniono rzeczy wartościowych, które podług odwołującego Kazimiera Miękisz miała wywieźć z K. Brak natomiast było w nim rzeczy osobistych należących do niej.
Świadkowie z miejscowości P. Maria G. i Eugeniusz P. zeznali, że Kazimiera M. mieszka stale u matki w P. Janina S. oraz Jan Cz. zeznali, że widują ją w P. ale nie potrafią stwierdzić, czy przebywa tam na stałe. Jan Cz. - listonosz zeznał, że na jej nazwisko nie przychodzi korespondencja do P. Świadek Sz. zeznał natomiast, że od czterech lat widuje Kazimierę M., jak przejeżdża koło domu jego matki.
W ocenie organu rozbieżność zeznań świadków wyklucza możliwość ustalenia, że Kazimiera M. opuściła K. z zamiarem skoncentrowania swoich interesów życiowych w innym miejscu, a w szczególności w lokalu matki w P. Wielu ze świadków zeznających na okoliczności jej miejsca pobytu nie było w lokalu w K., jak i w P. Zeznania świadka Stanisława P. nie są miarodajne gdyż tylko dwa razy był w mieszkaniu w K. Przeciwko przyjęciu, że opuściła ona lokal w K. przemawia okoliczność, że Posterunek Policji w B. na piśmie stwierdził, iż jej miejscem pobytu jest K., zaś Urząd Gminy w Ś. stwierdził, iż nie zamieszkuje ona w P. na stałe. Na rzecz nieopuszczenia miejsca pobytu przemawia także okoliczność podejmowania przez nią korespondencji kierowanej do K. i brak korespondencji na adres w P. Także oględziny przeprowadzone w domu w K. i P. przemawiają za przyjęciem poglądu o nieopuszczeniu miejsca pobytu w rozumieniu art. 15 ust, 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które to opuszczenie winno być wynikiem zamiaru osoby opuszczającej dotychczasowe miejsce pobytu.
Nadto wymeldowanie w drodze decyzji jest wyjątkiem od zasady dobrowolnej realizacji własnego obowiązku meldunkowego, co nakazuje interpretować przepis art. 15 ust. 2 w sposób ścisły.
Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Andrzej M. nie precyzując kierunku jej weryfikacji.
Zarzucił w niej iż organy rozstrzygające w sprawie nie uwzględniły wszystkich zaleceń Sądu zawartych w wyroku uchylającym decyzję zapadłą uprzednio. W szczególności nie przesłuchano ponownie świadka Wiktorii M., która nie została uprzednio uprzedzona o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, choć posiada ona wiadomości w kwestii skoncentrowania interesów życiowych Kazimiery M. w innym, niż K. miejscu: Nie oceniono właściwie zeznań świadka Emilii K. złożonych do sprawy (...), zlekceważono wypowiedzi świadka Stanisławy M. i obrażono ją na rozprawie, za co została pisemnie przeproszona. Niewłaściwie oceniono dowody z rachunków za energię elektryczną i bezkrytycznie przyjęto wersję Kazimiery M., jakoby nie korzystała z energii z powodu odcięcia przezeń prądu. Jest to bezsensowne wyjaśnienie w świetle treści protokołów kontroli technicznej liczników prądu, z których wynika ich dobry stan.
Nie jest prawdą, by nikt ze świadków P. nie był w domu, w którym mieszka Kazimiera M., bowiem widział ją świadek Sz., który potwierdził to w swoich zeznaniach. Zarzucił bezpodstawne nie danie wiary jemu i jego świadkom oraz faworyzowanie Kazimiery M., która, bądź opuszcza pomieszczenie, gdzie zeznają świadkowie, bądź wraca do niego i po telefonicznych kontaktach z doradcami zadaje świadkom pytania. Nie jest prawdą by opiekowała się ona matką, bowiem ta podług twierdzeń przesłuchanej w charakterze świadka Janiny S. sama mieszkała w Rzeszowie i opiekowała się tam inną osobą. Kłamstwem jest twierdzenie Kazimiery M., że zamykała się ona w swoich pokojach, gdy on przebywał w domu w K., jako że nigdy jej tam nie zastał. Jest ona wożona na przesłuchanie przez znanego mu policjanta, stąd oświadczenia Policji w tej sprawie są w jego ocenie niewiarygodne.
Skarżący informuje też o cechach charakteru byłej żony oceniając ją, jako złośliwą i dodając, że leczyła się psychiatrycznie i nie przestrzega porządku prawnego, choć zobowiązał ją do tego wyrok Sądu warunkowo umarzający postępowanie karne przeciwko niej o naruszenie jego nietykalności cielesnej i pomawianie go.
Wojewoda Rz. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
W polemice z zarzutami podnoszonymi w skardze dodał, że zarzut nie wykonania zaleceń Sądu jest nieuzasadniony bowiem został przesłuchany, jako świadek Antoni G. oraz osoby zamieszkałe w P. Nie jest prawdą, by organ drugiej instancji nie ustosunkował się do dowodów z rachunków za energię elektryczną, bowiem wypowiedź w tej kwestii zawiera uzasadnienie decyzji. Zarzuty dotyczące zachowania Kazimiery M., oraz kwestia jej zdrowia psychicznego nie mogą być przedmiotem oceny organów prowadzących ewidencję ludności, jako leżące poza zakresem ich działania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten kontroluje zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem.
Oceny zaskarżonej decyzji dokonuje w świetle stanu prawnego i faktycznego sprawy istniejącego w dacie jej wydania. Zmiany tego stanu zaszłe po wydaniu decyzji ostatecznej /jeśli nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 145 par. 1 pkt 7 lub 8 Kpa/ nie mogą być brane pod uwagę przez Sąd, którego wyrok stanowi wypowiedź o legalności decyzji zaskarżonej w dacie jej wydania.
Skarżący w toku rozprawy przed Sądem poinformował, że Kazimiera M. wymeldowała się z pobytu stałego pod adresem K. nr 173 już po wydaniu zaskarżonej decyzji odmawiającej jej wymeldowania z pobytu pod tym adresem.
Wobec podtrzymania przez niego skargi Sąd zobowiązany był dokonać kontroli legalności zaskarżanej decyzji.
Została. ona wydana po uchyleniu przez Sąd wyrokiem z dnia 28 lutego 1997 r. SA/Rz 506/96 decyzji Wojewody Rz. z dnia 28 lutego 1996 r. (...) oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy B. z dnia 21 listopada 1995 r. (...) orzekającej o odmowie wymeldowania Kazimiery M. z pobytu stałego pod wymienionym wyżej adresem.
W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wyraził ocenę, że postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 83 i art. 107 par. 3 Kpa polegającym na nie przesłuchaniu w charakterze świadka Antoniego G., przesłuchaniu pozostałych świadków w tym także Wiktorii M. bez uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań, przesłuchaniu świadka Alicji K., jako strony, nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji dlaczego jednej grupie świadków dano wiarę, zaś innej grupie wiary tej odmówiono.
Sąd zalecił ponowienie dowodów, które przeprowadzono bez zachowania prawem przewidzianych reguł.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 ustawy z Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Przez "pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej części przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku związanym z rozpoznawaną sprawą.
W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i wreszcie, jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane. za zgodne z prawem.
Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wedle stanowiska doktryny i orzecznictwa, które Sąd podziela, choć art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w odróżnieniu od postanowień art. 386 par. 6 Kpc nie zawiera postanowienia o wiążącym charakterze wskazań co do dalszego postępowania, to fakt ów nie może uzasadniać wniosku, że wskazania takie nie wiążą w toku dalszego rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej. Przemawia za tym ścisły, immanentny związek zachodzący między oceną prawna a wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania te. stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania i jego rezultatu w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego przebiegu postępowania podczas, gdy wskazania określają sposób postępowania organów administracji w sprawie w przyszłości. Ich celem jest zapobieżenie błędom stwierdzonym przez sąd w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji.
Wyłączenie związania przewidzianego art. 30 ustawy o NSA jest możliwe tylko w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy, a także w razie wzruszenia wyroku sądu w wyniku rewizji nadzwyczajnej /patrz: T. Woś, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r., wyroki NSA z dnia: 7 stycznia 1988 r. IV SA 604/87 - ONSA 1988 Nr 1 poz. 87, 27 czerwca 1990 r. SA/Wr 137/90 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 51/
W sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, jak również stanu faktycznego, która wyłączyłaby obowiązek podporządkowania się rozstrzygających w niej organów administracji wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 28 lutego 1997 r. SA/Rz 506/96, co czyni zasadnym zarzut skargi nie wykonania w całości jego zaleceń, w szczególności nie ponowienia przesłuchania Wiktorii M. Organy te nie wykonały także zalecenia ponowienia przesłuchania Alicji K. Nie zachowały ponadto wynikającego z art. 10 par. 1 w zw. z art. 79 Kpa obowiązku powiadomienia skarżącego o terminie przesłuchania świadka Emiliana K. Niezależnie od powyższego, zauważyć wypadnie, że wymóg dążenia do prawdy obiektywnej wynikający z art. 7 Kpa nakazywał, przy dwu grupach przeciwstawnych dowodów, sięgnięcie przed wydaniem decyzji do akt postępowania sądowego o podział majątku dorobkowego celem skonfrontowania wypowiedzi stron, co do faktu zamieszkiwania Kazimiery M. pod adresem, pod którym była zameldowana. W trakcie rozprawy sądowej skarżący przedstawił pismo procesowe skarżącej pochodzące z tej sprawy, w którym twierdziła, iż od roku 1994 r. nie zamieszkiwała pod tym adresem.
Opisane wyżej naruszenia prawa a przede wszystkim art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie pozwala na uznanie iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W postępowaniu ponownym organy administracji będą zobowiązane ustalić, czy nastąpiła zmian stanu faktycznego sprawy a w szczególności, czy Kazimiera M. jest nadal zameldowana pod tym adresem, czy też nie i w zależności od tych ustaleń zadecydować o dalszym toku postępowania uwzględniając wywody Sądu dotyczące związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd uchylił w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.