Uzasadnienie
SA/Rz 2291/02
do pkt I sentencji wyroku z dnia 5 listopada 2004r.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...].10.2002r. znak: [...] działając na podstawie art. 134 stwierdził, że odwołanie R. C. zostało wniesione z uchybieniem terminu oraz postanowił pozostawić odwołanie bez rozpoznania.
W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że na skutek złożonego przez skarżącego oświadczenia o zamiarze podjęcia zatrudnienia za granicą od dnia 27.05.2002r., decyzją z [...].05. 2002r. Starosta [...] orzekł o utracie przez R. C. statusu osoby bezrobotnej oraz pozbawił go prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27.05.2002r. Do ponownej rejestracji skarżący zgłosił się 7.08.2002r., ale Starosta decyzją z [...].08.2002r. znak: [...] przyznał skarżącemu status osoby bezrobotnej i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący został prawidłowo w decyzji pouczony o trybie i terminie wnoszenie odwołania od decyzji.
Skarżący odebrał decyzję osobiście 7.08.2002r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na decyzji. Ostatnim 14-dniowym terminem do złożenia odwołania był 21.08.2002r. Odwołanie zostało wniesione 28.08.2002r., a wiec z 7 dniowym uchybieniem ww. terminu. Termin określony w art. 129 k.p.a. jest terminem procesowym i może zostać przywrócony na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, a prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
W tej sytuacji wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu jest zasadne, jednocześnie stanowi ono przeszkodę do merytorycznej oceny legalności i zasadności pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia.
W skardze do Sądu, skarżący R. C. opisał swoją trudną sytuację życiową, na którą złożyło się bezrobocie ojca i utrata przez niego prawa do renty, praca matki tylko na ½ etatu oraz konieczność utrzymania jeszcze czwórki rodzeństwa. W czasie pracy za granicą podupadł na zdrowiu i z tego względu musiał wrócić do kraju. Dokumenty potrzebne do rozliczenia otrzymał kila dni po zakończeniu pracy u zagranicznego pracodawcy i zostały wydane z datą wcześniejszą niż nastąpiło rozliczenie za pracę. Z powodu braku środków do życia zwrócił się o przywrócenie zasiłku, gdyż przyznany zasiłek przed wyjazdem pobierał tylko przez dwa miesiące.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona i to z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Według art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonego postanowienia, która została wydana bez podstawy prawnej, a zatem zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a stanowiący podstawę dla takiego orzeczenia.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody [...] z [...].10.2002r. nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do złożenia odwołania oraz o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Podstawą prawną, na której oparto zaskarżone postanowienie jest przepis art. 134 k.p.a.
Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, albo postanowienia o niedopuszczalności wniesionego odwołania. Przepis ten nie daje podstawy prawnej do wydania żadnego innego rozstrzygnięcia niż wyżej wymienione.
W sentencji zaskarżonego postanowienia organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz orzekł też o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, przy czym jak już wskazano, w podstawie prawnej został powołany art. 134 k.p.a. W tej sytuacji ta część sentencji zaskarżonego postanowienia, która stanowi o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania została wydana bez podstawy prawnej.
Z przeglądu orzecznictwa wynika, że z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia, jeśli nie ma przepisu prawnego, który uprawnia administrację publiczną do działania, albo jest przepis, ale nie wynika z niego podstawa prawna do działania organów administracji w postaci wydania decyzji administracyjnej i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Ponadto brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia (patrz: wyrok NSA z 21.08.2001 sygn. akt IISA 1726/00 LEZ nr 51233; wyrok NSA z 14.08.2001r. sygn. akt ISA 556/00 LEX nr 55754).
Wyrażenie "pozostawia się bez rozpoznania" zostało użyte w § 1 art. 64 k.p.a.. W myśl tego przepisu, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania.
W przepisie tym użyto zwrotu: "pozostawia się bez rozpoznania", z którego nie stanowi podstawy prawnej do wydania w tym zakresie decyzji, czy postanowienia (por. uchwała SN (7) z 8.06.2000r. III ZP 11/00 OSNP 2000/19/702; postanowienie NSA z 25.04.2001r. sygn. akt I SA 244/00 LEX nr 75536).
Wydanie decyzji administracyjnej, czy postanowienia bez podstawy prawnej stanowi jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ta w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie jest podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (czy postanowienia) w części może nastąpić, gdy ta cześć zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym wyrok SN z 23.01.2003r. sygn. akt IIRN 3/02 OSNP 2004/4/56). Stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w części wymienionej w punkcie I sentencji wyroku nie ma wpływu na samodzielne funkcjonowania pozostałej części rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, która odpowiada w tym zakresie treści rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane na podstawie art. 134 k.p.a.
Wobec istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia w części orzekającej o pozostawienia odwołania bez rozpoznania, jako wydanego bez podstawy prawnej.
Natomiast w pozostałym zakresie Sąd nie uwzględnił skargi i jako nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.