Uzasadnienie
SA/Rz 2345/01
Uzasadnienie
W dniu 10 października 2001 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wpłynęła skarga M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 roku utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 pozwalającą M. i P. D. na rozbudowę istniejącego budynku usługowego o obiekt budowlany branży handlowej wraz z garażem i stosownym zagospodarowaniem terenu na działkach ewidencyjnych nr 1000/4 i 1000/6 w R. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 2 maja 2001 roku skierowanym do Starosty Powiatowego, M. i P. D. zwrócili się o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku dla usług, o funkcję usługową branży handlu artykułami spożywczymi wraz z garażem, na działkach nr ew. 1000/4, 1000,6 położonych w R. Do wniosku załączyli dokumentację techniczną, w tym:
decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] września 1999 r. nr [...] wydaną na dwa lata przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], który na podstawie art. 104 k.p.a., art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1,art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na:
- - rozbudowie istniejącego budynku usługowego o funkcję usługową,
- - budowie budynku garażowego,
- - wykonaniu stosownej zmiany zagospodarowania terenu działki z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi zabudowie usługowej /drogi, place, zieleń niska wysoka, ew. ukształtowanie terenu, ew. inne / na działkach nr 1000/4 i 1000/6, kontur na mapie zasadniczej ABCDA, dla M. i P. D. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają, że inwestycja powstanie na terenie przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe, usługi podstawowe i niezbędną infrastrukturę techniczną.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 roku Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla M. i P. D. dla zadania inwestycyjnego p.n.: "rozbudowa istniejącego budynku usługowego o obiekt budowlany branży handlowej /artykułami spożywczymi/ wraz z garażem i stosownym zagospodarowaniem terenu na dz. ew. 1000/4 i 1000/6 w R. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy Prawo budowlane Dz. U. 2000 Nr 98 poz.1071.
Uzasadnił swoją decyzję tym, że inwestorzy przedłożyli do wniosku projekt budowlany wraz z kompletem wymaganych dokumentów. Projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Projekt budowlany spełnia warunki ustalone w ostatecznej decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy. Inwestor przedłożył prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz odpis z księgi wieczystej, z którego wynika dla niego prawo przechodu, przejazdu i przegonu przez działkę ew. 1001 do działki, na której lokalizowana jest projektowana inwestycja.
Właściciel działki ew. 1001 – M. G. wniósł wprawdzie zastrzeżenia dotyczące przejazdu jego drogą, jednak nie przedłożył dokumentu prawnego zaprzeczającego wykonywanie służebności przez inwestorów.
Od decyzji, w dniu 12 lipca 2001 roku odwołał się M. G. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, że zaskarżona decyzja niezgodna jest ze stanem faktycznym i prawnym i narusza jego własność. Nie reguluje ona przejazdu do działki nr 1000/6, na której ma być wybudowany obiekt usługowy. Do tej działki nigdy nie było dostępu od strony jego działki nr 1001. Przejazd, przychód i przegon do działki 1000/6 od lat prowadzi bezpośrednio od ulicy M. przez działkę 1000/5. Zarzucił nadto, że z chwilą zrealizowania inwestycji, inwestorzy będą udostępniali drogę osobom trzecim, na co on nie wyraża zgody, bowiem będzie to niszczyło jego działkę i zakłócało jego spokój. Do odwołania M. G. załączył fragment mapy zasadniczej, gdzie zaznaczył aktualny przejazd do działki nr 1006 przez działkę 1005.
Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2001 roku [...] postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
/podstawę prawną decyzji stanowi przepis 138 § 1 pkt 1 k.p.a./
W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez działkę budowlaną rozumie się wydzieloną część terenu przeznaczoną pod zabudowę i zagospodarowanie terenu. Zatem, w rozpatrywanej sprawie działka budowlana składa się z dwóch działek ewidencyjnych – 1000/4 i 1000/6. Projekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę został opracowany dla w/w działki budowlanej przez uprawnione osoby, jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia. Przedmiot postępowania znajduje się na działce, której właścicielem jest inwestor. Usytuowanie rozbudowy nie narusza przepisów w/w rozporządzenia. Na usytuowanie obiektu na odległość 1,50 m od granicy wyrazili zgodę właściciele działki nr 1000/5 – D. i K. Ś. M. D., jako współwłaścicielka działek 1000/4 i 1000/6 ma zapewniony dojazd do nich przez działkę M. G., z tytułu obciążenia jego działki nr 1001 służebnością na rzecz działki 1000/4.
Odnosząc się do zarzutu braku dojazdu do działki nr 1000/6 – Organ II instancji stwierdził, że przepis § 14 w/w Rozporządzenia nakłada zapewnienie dojazdu do działki budowlanej, a nie ewidencyjnej. W sprawie – zarówno do działki, jak i do budynku dojazd zapewniony jest przez działkę ewidencyjną nr 1000/4.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. G. Zarzuty skargi dotyczą dojazdu do działek inwestorów. Działki 1000/6 i 1000/5 powstały w 1970 roku z działki 999 i dostęp do nich był bezpośrednio z ulicy, a zatem dojazd do dz. ew. 1000/6 powinien nadal prowadzić przez działkę ew. 1000/5 Dodał też, że przyjeżdżające do obiektów inwestorów samochody będą niszczyć jego drogę do domu i zakłócać spokój.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut skargi wyjaśnił, że inwestorzy, jako współwłaściciele działek 1000/4 i 1000/6 posiadają zapewniony dojazd do w/w działek z działki skarżącego. Wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, inwestor złożył odpis z k.w. poświadczający jego uprawnienia do przechodu, przejazdu i przegonu przez działkę M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone /a do takich należy niniejsza sprawa/ podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.
Dokonując w ramach postępowania sądowo – administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu, Sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie pozostaje legalność decyzji Wojewody z dnia [...] września 2001 roku utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 roku udzielającej M. i P. D. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku usługowego branży handlowej wraz z garażem, usytuowanego na działkach 1000/4 i 1000/6 w R. Bezspornym w sprawie jest fakt uzyskania przez inwestorów – M. i P. D. w dniu [...] września 1999 roku od Burmistrza Miasta i Gminy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku usługowego o funkcję usługową polegającą na handlu artykułami spożywczymi. Terenem dla zamierzenia inwestycyjnego są działki ew. nr 1000/6 i 1000/4 w R. Dojazd do działek od strony drogi wojewódzkiej ustalono po działce ew. nr 1001.
Wnioskiem z dnia 2 maja 2001 roku skierowanym do Starosty Powiatowego inwestorzy zwrócili się o wydanie pozwolenia na w/w rozbudowę. Do wniosku załączyli decyzję Burmistrza, projekt budowlany i pozostałe wymagane dokumenty.
W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego M. G., właściciel działki ew. 1001, której część stanowi droga dojazdowa – pismem z dnia 21 maja 2001 roku powiadomił Starostę, że nie wyraża zgody na wykorzystanie jego drogi dla celów zamierzenia inwestycyjnego.
Z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej nr Kw [...] wynika, że działka P. D. nr 1000/4 powstała w wyniku podziału działki pgr 1775/3, na rzecz której ustanowione jest prawo przechodu, przejazdu i przegonu przez działkę 1774/5, stanowiącą część działki ew. 1001, której właścicielem jest M. G. Dla ścisłości należy tu podkreślić, że w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, właścicielem działki nr 1000/4 był P. D., a działki 1000/6 – M. i P. D. na zasadach wspólności ustawowej. Aktem notarialnym sporządzonym w dniu 28 sierpnia 2001 roku, a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji - P. D. darował żonie – M. D. ½ część w działce 1000/4. Od tej daty, inwestorzy są współwłaścicielami działek 1000/4 i 1000/6 po ½ części.
Z materiału dowodowego wynika,że organ I instancji stanął na stanowisku, że skoro inwestorzy mają ustanowioną służebność przejazdu i przechodu do działki nr 1000/4 przez działkę skarżącego, to służebność ta rozszerza się na sąsiednią działkę nr 1000/6 z tego tytułu, że są oni współwłaścicielami obu działek. Pogląd ten podzielił organ II instancji powołując się na Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które stanowi, że przez działkę budowlaną rozumie się wydzieloną część terenu przeznaczoną pod zabudowę, na której znajdują się już budynki, lub dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie działka budowlana składa się z dwóch działek ewidencyjnych o numerach 1000/4 i 1000/6, zatem dostęp do działki nr 1000/4 wynikający z ustanowienia służebności gruntowej przez działkę 1001 dotyczy działki 1000/6 przylegającej do działki 1000/4.
Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.
Sposób wykonywania prawa własności, a również ograniczenia tego prawa w szczególnych przypadkach, regulują przepisy prawa cywilnego.
Zgodnie z przepisem art. 140 kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc własność stanowi podstawową formę korzystania z rzeczy i zapewnia właścicielowi pełnię władzy nad rzeczą.
Odstępstwo od tej zasady stanowią ograniczone prawa rzeczowe, do których należą służebności. Służebność gruntowa stanowi formę prawną ograniczenia sfery właściciela jednej nieruchomości w celu korzystania z innej nieruchomości. Tak więc wzajemna relacja zachodzi pomiędzy dwiema nieruchomościami – władnącą i służebną.
Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem prawo własności M. G. do jego działki ew. 1001 zostało ograniczone poprzez ustanowienie na niej służebności na rzecz działki o nr ewidencyjnym 1000/4.
Postanowienie o ustanowieniu służebności gruntowej poprzedzone jest postępowaniem sądowym, w którym przeprowadza się dowód z oględzin obu nieruchomości – izolowanej i tej, przez którą nabyć przeprowadzony dojazd, a ich celem jest sprawdzenie potrzeby ustanowienia służebności, w sposób najmniej uciążliwy dla nieruchomości służebnych., zgodnie z przepisem art. 288 k.c. który stanowi,że służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. W takim postępowaniu, sąd orzeka również o wynagrodzeniu za ustanowienie prawa rzeczowego ograniczonego.
W przedmiotowej sprawie nieruchomością, na rzecz której została ustanowiona służebność gruntowa jest działka ewidencyjna nr 1000/4. To ograniczone prawo rzeczowe zostało następnie wpisane do obu ksiąg wieczystych – nieruchomości władnącej i obciążonej służebnością i dotyczy wyłącznie tych nieruchomości. W tej sytuacji rozszerzanie prawa przejazdu na działkę 1000/6 jest zbyt dowolne.
Zarzutem skargi jest między innymi to, że działka inwestorów o nr ew. 1000/6 i sąsiadująca z nią działka 1000/5 powstały z podziału działki nr ew. 999, przylegającej do drogi publicznej. Przepis art. 145 k.c. stanowi, że jeżeli izolowanie danej nieruchomości następuje na skutek dokonanego podziału nieruchomości, przeprowadzenie drogi koniecznej winno nastąpić, o ile jest to możliwe, przez grunty, które stanowiły przedmiot tego podziału.
Nadto należy dodać, że
- - istniejący budynek w całości posadowiony jest na działce nr 1000/4. Jego powierzchnia zabudowy wynosi 50,48 m2, powierzchnia użytkowa 38,56 m2, kubatura 141,34 m3, z przeznaczeniem na biuro i pomieszczenie socjalne z szatnią,
- - nowa część ma być w całości posadowiona na działce 1000/6 i jedynie ma być połączona wiatą z budynkiem istniejącym na działce 1000/4. Powierzchnia zabudowy części rozbudowywanej wynosić ma 188,80 m2, jej powierzchnia użytkowa 164,90 m2, a kubatura 711,80 m3, z przeznaczeniem na salę sprzedaży, pomieszczenie gospodarcze, garaż i wiatę,
- - łącznie, po zrealizowaniu inwestycji, powierzchnia zabudowy ma wynosić 239,30 m2, powierzchnia użytkowa 203,50 m2, a kubatura 853,10 m3.
Z porównania wielkości wynika, że po zrealizowaniu inwestycja będzie 6–krotnie większa od obecnie istniejącego budynku. Niewątpliwie inna też będzie intensywność korzystania z drogi dojazdowej.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23.10.2001 /LEX nr 52634 / wyraził pogląd, że właściciel nieruchomości władnącej nie może w dążeniu do rozwoju gospodarczego własnej nieruchomości zwiększyć bez żadnych konsekwencji niedogodności nieruchomości służebnej. /..../ takie oczekiwanie byłoby nieuprawnione w świetle art. 288 k.c., który wskazuje, że służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej.
Inwestorzy, przed realizacją tak poważnego zamierzenia, powinni podjąć stosowne kroki w celu zapewnienia sobie dojazdu do planowanej na działce nr 1000/6 inwestycji, bowiem dostęp do działki nr 1000/4 drogą skarżącego nie oznacza dostępu do działki nr 1000/6.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wydać decyzję w oparciu o dokumenty poświadczające dostęp do działki 1000/6 od drogi publicznej, na tej bowiem działce ma być realizowana budowa. Skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, należało ją uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1271/.
O kosztach orzeczono po myśli art. 200 w/w ustawy w zw. z art. 97 § 2 z dnia 30.08.2002 roku – przepisu wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1271/.
Stosownie do art. 152 w/w ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.