Uzasadnienie
SA/Rz 2410/02
Decyzją z [...].10.2002r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 6c ust.2 pkt 2 i art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. nr 6, poz. 56 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793) oraz art. 138 § 1pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania Z. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...].07.2002r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego.
W odwołaniu skarżąca zakwestionowała powołanie się organu na stanowisko zawarte w piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z 12.02.2002r. znak: [...], gdyż od dnia rejestracji do dnia 31.12.2001r. nie pobierała zasiłku przedemerytalnego. Dodatkowo wskazała na naruszenie art. 7, art.8 i art. 9 k.p.a., to jest ogólne zasady postępowania administracyjnego, które polegało w szczególności na braku informacji ze strony organu o sytuacji prawnej skarżącej w czasie, gdy dokonywała rejestracji i zmianie przepisów, co mogło było ułatwić sprecyzowanie wniosku o przyznanie uprawnienia. Organ winien był poinformować, że korzystniejsza będzie rejestracja po 1.01.2002r. Tym samym nie został uwzględniony słuszny interes strony.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa....., ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz. U. nr 154, poz. 1793), który należy do grupy przepisów przechodnich. Stosownie do tego przepisu osoby, które zarejestrowały się w PUP przed dniem 1.01.2002r. i spełniły przesłanki warunkujące nabycie prawa do zasiłku emerytalnego zachowują do niego prawo na zasadach dotychczasowych. Z. K. zarejestrowała się w PUP w D. [...].12.2001r. i spełniła wszystkie warunki ustawy do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Świadczenie to przysługiwało skarżącej od 1.01.2002r., jednakże z powodu pobierania odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia jego wypłata nastąpiła z uwzględnieniem tego okresu.
Kierując się treścią art. 11 ust.2 cyt. wyżej ustawy organ stwierdził, że strona zachowała prawo do pobierania przyznanego na podstawie obowiązujących uprzednio przepisów zasiłku przedemerytalnego. Ponadto organ stwierdził, że przepis art. 37l ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2002r. prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w PUP i zostaje ono ustalone na wniosek tej osoby.
Powołany przepis nie przewiduje możliwości uzyskania przez osobę pobierającą zasiłek przedemerytalny świadczenia przedemerytalnego, chociażby w okresie pobierania podanego zasiłku osoba ta spełniła warunki uzasadniające nabycie świadczenia przedemerytalnego. Odmienne rozwiązanie prawne obowiązywało pod rządami art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2001r. Fakt pobierania zasiłku przedemerytalnego stanowił zatem pierwszorzędną podstawę odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia przedemerytalnego, o które zwróciła się skarżąca wnioskiem z 10.06.2002r. Organ odwoławczy wskazał też, że podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji winien być art. 37l ust. 1, a nie art. 37k ust. 1, ale nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie.
Organ ustosunkował się też do zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia art. 7-9 k.p.a., które nie zostały uwzględnienie. Organ podkreślił, że rejestracja osoby bezrobotnej odbywa się na wniosek tej osoby po przedłożeniu niezbędnych dokumentów, skoro Z. K. zgłosiła się do rejestracji [...].12.2001r., to w tym dniu została zarejestrowana. Natomiast realizacja obowiązku informowania stron odbywa się na różnych płaszczyznach i różnymi środkami, jednakże każda osoba może zapoznać się w urzędzie z zobowiązującymi przepisami, a brak udzielenia przez organ wskazówek, co do sposobu postępowania nie został poparty żadnymi dowodami.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art.11 ust. 2 w związku art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i art. 7-9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podała, że po 30 latach pracy w JW. [...] w D. w związku z jej likwidacją otrzymała wypowiedzenie umowy o pracę. Przed zwolnieniem z pracy, jednostka zwróciła się do Krajowego Urzędu Pracy z zapytaniem, czy w związku ze skróceniem okresu wypowiedzenia umowy o pracę zwalniani pracownicy nabędą prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres 6 czy 12 miesięcy (od 1.01.2002r. na terenie PUP w D. okres pobierania zasiłku wynosił 12 miesięcy). W udzielonej odpowiedzi wyjaśniono, że dla oceny uprawnień do świadczeń przewidzianych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu istotna jest data nabycia uprawnień, a nie data rejestracji.
Mając na względzie powyższą interpretację zgłosiła się w PUP 27.12.2001r. Skarżąca wskazała też, że w postępowaniu o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego, okolicznością mającą negatywny wpływ na przyznanie jej tego świadczenia był fakt rejestracji w PUP przed 1.01.2002r. to jest przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Końcowo podniosła, że nie można stosować art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej ze szkodą dla uzasadnionego interesu strony w oderwaniu od treści art. 37l ustawy. Skarżąca stwierdziła, że rejestracja jest tylko czynnością techniczno-administracyjną, która po udokumentowaniu przez stronę uprawnień warunkuje otrzymanie przez stronę kwot pieniężnych od następnego dnia. Organ zatrudnienia winien dokonać oceny jej uprawnień według stanu prawnego ustalonego na dzień 1.01.2002r.
Natomiast naruszenie art. 7-9 k.p.a. nastąpiło dlatego, że w tym czasie nie był dostępny tekst ustawy nowelizującej z grudnia 2001r., a następnie brak jakichkolwiek czynności ze strony organu zatrudnienia pod kątem wyjaśnienia jej sytuacji. Tym samym nastąpiło naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. to jest zasady pogłębiania zaufania do organów administracji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa), podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola ta sprawowana jest, co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§1).
Według art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone przepisy prawa, o których mowa w art. 145 P.p.s.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego względu Sąd skargę oddalił.
Stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany, a przede wszystkim data rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w D., która mała miejsce [...].12.2001r., co przyznaje sama skarżąca.
Wątpliwości w rozpoznawanej sprawie dotyczą przepisów, które należało zastosować wobec skarżącej w zakresie nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Skarżąca we wniosku z 10.06.2002r. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego, gdyż 1.01.2002r. na mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu ustalonym przez art. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudniania absolwentów szkół (Dz. U. 154, poz. 1793), zwana dalej nowelą, gdyż zostały zmienione między innymi przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego.
Sąd podziela pogląd zaskarżonej decyzji, że w dniu jej wydania w oparciu o istniejący stan faktyczny i prawny brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej.
Wspomnianą ustawą z dnia 17 grudnia 2001r. ustawodawca dokonał kolejnej zmiany ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu odnośnie zasad wsparcia bezrobotnych, która dotyczyła między innymi likwidacji zasiłku przedemerytalnego, do którego skarżąca nabyła prawo w dniu rejestracji.
Status osób, które przed dniem wejścia w życie noweli z 17.12.2001r. zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy został uregulowany w art. 11 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym osoby, które przed dniem jej wejścia w życie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach (z zastrzeżeniami wynikającymi z pkt 1 dotyczącego waloryzacji tych świadczeń, która odbywa się na zasadach określonych dla zasiłków dla bezrobotnych obowiązujących w okresie ich pobierania oraz przy odpowiednim zastosowaniu wymienionych w pkt 2 przepisów ustawy dot. świadczeń przedemerytalnych). Wśród przepisów wymienionych w pkt 2 brak jest art. 37k, ustanawiającego, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002r. przesłanki warunkujące nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego.
W przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r., wyrażona została zasada zachowania przyznanego na dotychczasowych warunkach prawa do zasiłku przedemerytalnego przez osoby, które zarejestrowały się w PUP i spełniły przesłanki do jego nabycia przed wejściem w życie ustawy, jako realizacja konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych w związku z likwidacją przez ustawodawcę od 1.01.2002r. zasiłku przedemerytalnego. Natomiast brak przepisu art. 37k, pośród wymienionych w art.11 pkt 2 wykluczyły możliwość nabycia przez skarżącą prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującej od 1 stycznia 2002r. Wskazuje na to również użyte w tym przepisie wyrażenie: “nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach"
Na rzecz takiego poglądu przemawia dodatkowo brzmienie art. 37l, nadane nowelą z 17.12.2001r., stanowiące, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, a prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek tej osoby. Ponadto przepis ten zerwał z dotychczas obowiązującą zasadą zaliczania do okresu, od którego zależało nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego okresu aktualnie pobieranego zasiłku.
Rozważenia wymaga również kwestia skutków rejestracji osoby w powiatowym urzędzie pracy. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i inne osoby poszukujące pracy oraz prowadzą karty rejestracyjne tych osób. Natomiast z ust. 1a art. 13 ustawy wynika, ze rejestracja i ewidencja bezrobotnych następuje po przedstawieniu przez te osoby niezbędnych dla ustalenia ich statusu i uprawnień danych osobowych, informacji oraz dokumentów, określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. W § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy (Dz. U. nr 25, poz. 131 ze zm.) wynika, że rejestracja bezrobotnego, osoby uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego oraz innej osoby poszukującej pracy następuje w dniu przedłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2, po poświadczeniu przez bezrobotnego własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracji.
Nie ulega zatem wątpliwości, że akt rejestracji bezrobotnego dokonany jest w dacie spełnienia przez bezrobotnego (a także urząd) powyższych warunków. Tak więc to z datą rejestracji, a nie wydania decyzji bezrobotny nabywa określone uprawnienia, zatem decyzje wydawane na podstawie art. 6 ustawy mają charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzają określony stan prawny istniejący w dacie rejestracji.
W dacie złożenia wniosku przez skarżącą o przyznanie świadczenia przedemerytalnego to jest 10.06.2002r. obowiązywał przepis art. 37l w brzmieniu nadanym nowelą ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z 17 grudnia 2001r. W myśl tego przepisu prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, a prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek tej osoby. Bezspornym jest, że rejestracja to czynność materialnotechniczna, wywołująca jednak określone skutki prawne w stosunku do osoby dokonującej takiej rejestracji. Okolicznością niesporną jest, że skarżąca w PUP zarejestrowała się 27 grudnia 2001r. Stosownie do cytowanego przepisu art. 37l ustawy w brzmieniu od 1.01.2002r. nie można stosować przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku, pomijając dzień rejestracji w PUP. Datą decydującą dla stwierdzenia spełnienia warunków do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego jest dzień rejestracji.
Skarżącą w dacie zarejestrowana w PUP to jest 27.12.2001r. posiadała prawo do zasiłku przedemerytalnego na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującej do 31.12.2001r. Nie mogła jednak uzyskać prawa do świadczenia przedemerytalnego przewidzianego nowelą do ustawy z 17.12.2001r., bowiem na podstawie wyżej przedstawionych przepisów intertemporalnych ustawa ta nie miała zastosowania do skarżącej.
Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej odnośnie opóźnienia w wypłacie zasiłku przedemerytalnego z powodu otrzymania odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Stwierdzić wypada, że czym innym jest nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego, a czym innym początkowy termin wypłaty świadczenia. Przesunięcie terminu wypłaty zasiłku przedemerytalnego, nie przesądza o dacie nabycia prawa do zasiłku, które następuje w dacie rejestracji (patrz: wyrok NSA z 22.03.2002 sygn. akt II SA 3201/01, system informacji pranej LEX nr 81815).
W dacie rejestracji skarżąca nie spełniała kryteriów do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001r. Świadczenie przedemerytalne przysługiwało bowiem kobiecie, która osiągnęła wiek co najmniej 58 lat i posiadała okres uprawniający do emerytury, lub w roku kalendarzowym, w którym rozwiązano stosunek pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, ukończyła co najmniej 55 lat życia oraz pozsiada okres uprawniający do emerytury, lub do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący, co najmniej 35 lat pracy, lub do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 34 lata, a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy.
Przedstawiony wyżej stan prawny prowadzi do wniosku, że nie można było ocenić wniosku skarżącej według przepisów prawnych obowiązujących w dacie jego złożenia, to jest po 1 stycznia 2002r. i z tego względu Sąd podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odmienna interpretacja przepisów prawnych, na które powołuje się skarżąca dokonana przez Krajowy Urząd Pracy nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Przy rozstrzyganiu spraw zarówno Sąd jak i organy administracji zawiązane są przepisami prawa (art. 64 k.p.a.). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są zaś Konstytucja, ustawy i inne akty wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy nie mogą zatem ani stanowić prawa powszechnie obowiązującego, ani zmieniać przepisów takiego prawa.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.