Uzasadnienie
SA/Rz 2416/02
Decyzją z [...].10.2002r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Starosta [...] z [...].07.2002r. znak: [...] udzielającej K. i J. S. pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w części usługowej (parter) zlokalizowanego na działce nr 378 w C., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł w następujący sposób:
udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w części usługowej znajdującej się na parterze obiektu zlokalizowanego na działce nr 378 w C.; - zobowiązał do wykonania robót budowlanych obejmujących pokrycie dachu ww. budynku zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z [...].03.2000r. znak: [...] przed zawiadomieniem o przystąpieniu do użytkowania całości budynku. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją Starosta udzielił pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku mieszkalno-usługowego, gdyż uznał, że inwestor spełnił wymogi określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W swoim odwołaniu S. M. zarzucił, że inwestor w sposób istotny odstąpił od pozwolenia na budowę zmieniając bryłę, formę i pokrycie budynku, a nadto nie można było udzielić pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie została ukończona elewacja budynku oraz wskazał na uciążliwości i zagrożenia związane z powstaniem tej inwestycji.
Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wyjaśnił, że przedmiotem postępowania o dopuszczenie do użytkowania jest ocena, czy obiekt budowlany lub jego część nadaje się do użytkowania poprzez spełnienie przesłanek wymienionych w art. 54-59 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynikało, że budowa obiektu prowadzona była na podstawie udzielonego przez Starostę pozwolenia na budowę z [...].03.2000r. znak: [...], a inwestor przedłożył wszystkie dokumenty wymagane z mocy art. 77 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego organ przed podjęciem decyzji o pozwoleniu na użytkowania dokonał oględzin przedmiotowego budynku pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę.
W wyniku oględzin stwierdzono, że w trakcie realizacji inwestycji nastąpiły zmiany w układzie konstrukcyjnym, które zostały naniesione i zaakceptowane przez autora projektu i Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w piśmie z 29.04.2002r. znak: [...], wobec czego uczynione odstępstwa zostały uznane za nieistotne. Starosta w zaskarżonej decyzji pominął sprawę zmiany przez inwestora pokrycia dachu z blachodachówki na gont papowy. Zmiana ta z uwagi na fakt, że budynek został objęty ochroną konserwatorską wymagała uzyskania akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W piśmie z 24.10.2002r. Kierownik Delegatury [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dopuścił obecne pokrycie dachu gontem papowym na czas, w którym będzie obowiązywało pozwolenie na częściowe użytkowanie parteru. Przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie całości budynku będzie wymagane pokrycie blachodachówką. Te przyczyny stanowiły podstawę do zreformowania decyzji. Zarzuty związane z uciążliwością wynikającą z prowadzenia robót budowlanych wykraczały poza prowadzone postępowanie.
W skardze do Sądu, skarżący S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił, że w postępowaniu złamano zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż na zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji wyznaczono dwudniowy termin, zbyt krótki dla inwalidy z I grupą, co było oprotestowane stosownym pismem, dołączonym do skargi. Protest został odrzucony przez organ z uwagi na wyznaczony w trybie art. 36 k.p.a. termin do rozpoznania sprawy. Legalność decyzji o pozwoleniu na budowę będzie dopiero rozpatrywana przez NSA w Rzeszowie. Budowa budynku odbywała się w okresie, kiedy brak było pozwolenia na budowę. Inwestor naruszył własność skarżącego, co jest przedmiotem odrębnego postępowania przed Sądem Rejonowym w S., gdyż ławy fundamentowe zostały podkopane pod ławy budynku skarżącego, a czapki kominowe wyprowadzone nad dachem budynku skarżącego i z tego względu domaga się ich demontażu. W trakcie budowy zmieniono konstrukcję budynku, elewację zewnętrzną, zastosowano papę bitumiczną zamiast blachodachówki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że skarga S. M. na decyzję o pozwoleniu na budowę została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z 11.03.2002r. sygn. akt SA/Rz 2920/01. Sprawa kominów będzie rozpatrywana w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie całego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa), podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Według art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane prawem, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że zostały naruszone przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał, że organ II instancji prowadząc postępowanie uchybił zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie Stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a dodatkowo zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z akt sprawy wynika, że na skutek zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu odnośnie wykonanego przez inwestora pokrycia dachu gontem papowym zamiast blachodachówką, Wojewoda [...] pismem z 16.10.2002r. nr [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków Delegatura [...] o zajęcia stanowiska w tym zakresie.
Zawiadomieniem z 23.10.2002r. Wojewoda poinformował strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag oraz zastrzeżeń do 30.10.2002r.
Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 24.10.2002r. nr [...], wyrażając stanowisko w sprawie dokonanego odstępstwa od projektu, polegającego na zastosowaniu gontu papowego zamiast blachodachówki stwierdził, że dopuszcza się z punktu widzenia stanowiska konserwatorskiego pokrycie gontem papowym, jednakże do czasu, w którym będzie obowiązywało pozwolenie na częściowe użytkowanie parteru w tym budynku.
Zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało doręczone skarżącemu 28.10.2002r., zatem na zapoznanie się z aktami sprawy został wyznaczony dwudniowy termin. Należy również zauważyć, że data zawiadomienia jest datą wcześniejszą niż data z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tej sytuacji organ naruszył zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania oraz wyznaczając tak krótki termin nie stworzył stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i zgłoszenia zastrzeżeń.
Z orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego wynika, że termin wyznaczony dla strony celem realizacji jej uprawnień ustawowych winien być wyznaczony w taki sposób, aby umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem i zajęcie stanowiska w sprawie. Zbyt późne powiadomienie skarżącego o wyznaczonym terminie do zapoznania się z aktami sprawy, uniemożliwiające lub znacznie utrudniające wzięcie udziału w tej czynności jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym.
Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania na wniosek strony na podstawie art. 147 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.04.2000 I SA/Wr 2401/97 LEX nr 40694; wyrok NSA z 5.04.2001 IISA/1095/00 LEX nr 53441).
Sąd stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty organu o związaniu terminem do wydania decyzji przez organ wyznaczonym w trybie art. 36 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że termin ten jest terminem procesowym, który w uzasadnionych wypadkach może być przedłużony przez sam organ. Takim uzasadnionym przypadkiem zdaniem Sądu jest realizacja uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu.
Z akt sprawy wynika, że organ dokonywał dwukrotnie wyznaczenia terminu do rozpoznania sprawy, które winno przybrać formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W rozpoznawanej sprawie organ wysyłając zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy miał możliwość do równoczesnego poinformowania stron o wydaniu decyzji po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności.
Termin do załatwienia sprawy wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. nie może ograniczać, czy niweczyć praw strony związanych z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu rozumianej jako realizację prawa do formalnej obrony strony w prowadzonym przez ten organ postępowaniu.
Wobec zaistnienia w toku postępowania odwoławczego naruszeń przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika postępowania oraz kształtujących stan faktyczny sprawy, Sąd pominął oceną merytoryczną zaskarżonej decyzji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyznaczy realny termin stronom postępowania celem umożliwienia skorzystania przez stronę z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Dopiero po upływie wyznaczonego terminu i ocenie ewentualnie zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń organ wyda decyzję, która będzie spełniała kryteria wymienione w art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a orzekł o ochranie tymczasowej w zakresie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Rozstrzygniecie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a