Uzasadnienie
SA/Rz 2417/01
Uzasadnienie
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. i A. O. oraz R. S. w sprawie budowy drogi dojazdowej do działki Nr 600/30 obr. [...] w P. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104, 107, 109 § 1, 127 § 1 i 2, 129 § 1 i 2 i 132 § 2 k.p.a. oraz art. 39, 40 ust. 1 i 3, 41 ust. 1, 42, 46 i 47 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednol. z 1999 r. Dz.U. Nr 15 poz. 139 z późn.zm./ a także na podstawie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia 29.06.1987 r. /Dz.Urz. Woj. [...] Nr 7 poz. 89 z dnia 10.07.1987 r. z późn.zm./ decyzją z dnia [...].03.2001 r. Nr [...] ustalił, że wymieniona inwestycja pn. "budowa odcinka utwardzonej drogi dojazdowej od ul. W. do działki budowlanej Nr 600/30 obr. [...], z możliwością jej przyszłego wykorzystania jako dojazdu do sąsiadującego z tą działką zespołu działek budowlanych" może być realizowana w miejscu określonym jak w załączniku graficznym do niniejszej decyzji na terenie oznaczonym jako działki Nr Nr 600/21 i 600/31 obr. [...], w sąsiedztwie działek Nr Nr 236, 729 i 600/3 obr. [...] w P. W dalszej części w sentencji decyzji organ określił warunki realizacji i dodał, że w procesie projektowania oraz w trakcie realizacji inwestycji uwzględnić należy interesy osób trzecich i że decyzja ta jest ważna przez okres 2 lat licząc od daty kiedy stała się ostateczna.
W motywach swojej decyzji organ podkreślił, że zgodnie z powołanym wyżej MPO ZP Miasta wnioskowana inwestycja przewidziana została na terenie położonym w obszarze oznaczonym symbolem D 79 MRj, posiadającym zapis tekstowy o poniższej treści "w stanie istniejącym rozproszona i nieuporządkowana zabudowa zagrodowa jednorodzinna oraz użytki rolne, w tym sady i ogrody. Tereny przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne skoncentrowane, którego przestrzenne zasady realizacji, rodzaj intensywności zabudowy oraz wymóg przeznaczenia działek pod usługi osiedlowe określi organ nadzorujący realizację MPO".
Z uwagi na zmianę stanu prawnego, a w szczególności z uwagi na wejście w życie z dniem 1.01.1998 r. ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami utraciło na znaczeniu pojęcie "zabudowy skoncentrowanej". Brak jest zatem podstaw prawnych do stosowania wymogu procedury i trybu realizacji takiej zabudowy w terenie B 79 MRj. Ustalenia obowiązującego planu nie wykluczają zatem możliwości realizacji na przedmiotowym obszarze elementów i infrastruktury technicznej niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania istniejącej i projektowanej w tym rejonie zabudowy mieszkaniowej. Proponowana inwestycja została w obowiązującym trybie uzgodniona przez Okręgowy Urząd Górniczy /postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.1999 r./ co uzasadnia wydanie przedmiotowej decyzji.
W toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia zgłosiły J. i A. B., które w istocie sprowadzają się do braku i zgody na budowę drogi w sąsiedztwie użytkowanej przez nie nieruchomości. Uzasadniając je podnoszą one, iż na nieruchomości sąsiadującej z działką na której realizowana ma być droga dojazdowa usytuowany jest budynek mieszkalny, studnia kopana i budynek inwentarsko-składowy. Przedłożona przez wnioskodawców mapa zasadnicza w sposób wadliwy określa usytuowanie studni, która w rzeczywistości zlokalizowana jest przy granicy nieruchomości. Przewidywany w przyszłości ruch kołowy na projektowanej drodze powodować będzie uszkodzenie istniejących budynków, zaś droga ta usytuowana jest w zbyt bliskiej odległości od obiektów istniejących na terenie nieruchomości J. i A. B. W wyniku przeprowadzonych w dniu 26.06.2001 r. oględzin ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] znajduje się budynek drewniany mieszkalny, budynek inwentarsko-składowy o konstrukcji mieszanej, studnia kopana oraz bezodpływowy zbiornik przy czym budynek mieszkalny odległy jest od granicy o 1,55 m, studnia kopana 1,70 m, budynek inwentarsko-składowy posadowiony jest w granicy działki, a zbiornik na nieczystości odległy jest od granicy o 6,40 m. W toku oględzin J. B. zarzucił, że R. S. posiada drogę dojazdową od ul. W. i dodał, że skłonny jest odsprzedać część swojego gruntu na wytyczenie drogi dojazdowej w innym miejscu.
C. B. oświadczyła natomiast, że przy uwzględnieniu ukształtowania terenu planowana droga powodować może erozję gruntów i zalewanie wodami opadowymi niżej położonych nieruchomości, R. S. oświadczył, że wszystkie obiekty znajdujące się na działkach J. i A. B. wybudowane zostały niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, a on skłonny jest odsunąć projektowany dojazd na odległość 3,00 m od granicy działki należącej do J. i A. B. W dalszej części uzasadnienia organ podnosi, iż uprzednio w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej w tym przedmiocie decyzji tym bardziej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że organ właściwy do wydania decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może w jej treści rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych obiektu.
Dalej wywodzi organ, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.07.1996 r. sygn. akt SA/Rz 833/96 decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu cechuje określona specyfika, nie rodzi ona bowiem praw do terenu i nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich, natomiast ustalone w niej warunki wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Stąd też chybionym jest zarzut J. i A. B. tyczący się kolizji planowanej inwestycji z usytuowaną na ich nieruchomości studnię. W konkluzji organ zauważa, że zgłoszone zastrzeżenia bazujące na wadliwym usytuowaniu zlokalizowanych w zbyt bliskiej odległości od granicy działki obiektów budowlanych użytkowanych przez J. i A. B., przy równoczesnym braku przepisów regulujących zasady sytuowania dróg dojazdowych nie będących drogami publicznymi względem istniejących i projektowanych obiektów budowlanych nie mogą być traktowane jako uzasadniające ograniczenie praw rzeczowych właścicieli sąsiednich nieruchomości i pozbawienie ich możliwości realizacji na własnym terenie drogi niezbędnej dla ich potrzeb.
Decyzję tę zaskarżyli odwołaniami skierowanymi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. i A. B. oraz C. B. i J. B. Pierwsze z odwołujących się kwestionują przede wszystkim sposób przeprowadzenia dowodu z oględzin zarzucając organowi I instancji brak bezstronności w rozpatrzeniu sprawy. Natomiast C. B. i J. B. kwestionują pominięcie przez organ wymagań wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności terenów należących do innych osób. W szczególności w ich ocenie w przedmiotowej sprawie wobec braku przepisów szczegółowych organ winien był ocenić oddziaływanie planowanej inwestycji na ich nieruchomości w kontekście zagrożenia jakie stwarza ona dla środowiska.
Po rozpatrzeniu wspomnianych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...].09.2001 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Problematykę będącą przedmiotem niniejszego postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń wynikających z planu na wniosek zainteresowanego. Na terenie miasta P. obowiązuje powołany wyżej plan i zgodnie z jego ustaleniami dotyczącymi symbolu B 79 MRj budowa drogi dojazdowej nie może być sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Dodać należy, że w przypadku gdy rozwiązania tyczące się zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają w zgodności z ustaleniami obowiązującego planu to organ właściwy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Oznacza to, że w tym postępowaniu organ orzekający nie może badać celowości zamierzeń inwestycyjnych, uprawnień do terenu lecz ocenia wyłącznie zgodność tych zamierzeń z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Kolegium podniesione w odwołaniu zarzuty sprowadzające się do negacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego mogą być przedmiotem rozpatrzenia na drugim etapie procesu inwestycyjnego a zatem postępowaniu o pozwolenie na budowę. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie upoważnia wnioskodawcy do rozpoczęcia planowanej budowy ale jest jedynie "zapowiedzią" i określa jedynie warunki jakie wypełnić musi inwestor przy ubieganiu się o pozwoleniu na budowę. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności w związku z realizacją nieruchomości przy granicy nieruchomości nie mają wpływu na wynik rozstrzygany sprawy. Zgodność projektu zagospodarowania działki będzie oceniane przez organy nadzoru budowlanego w ramach ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych. W kolejnym postępowaniu wszyscy skarżący będą uczestniczyć na prawach stron, a zatem będą uprawnieni do podnoszenia przedstawionych przez nich zarzutów.
Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie może uzależniać wydania decyzji od zgody właściciela sąsiednich nieruchomości na budowę obiektu przy granicy z jego działką. Powinien jednak zaznaczyć, że budowa ta może być realizowana na zasadach określonych w art. 5 Prawa budowlanego. Ponadto Kolegium podniosło, że osnowa zaskarżonej decyzji zawiera stwierdzenie dotyczące lokalizacji inwestycji w zgodzie z normami i warunkami budowlanymi w tym również w zakresie tyczącym się odległości od granic sąsiednich nieruchomości. Stosownie zaś do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnych z dnia 14.07.1998 r. /Dz.U. Nr 93, poz. 589/ planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do kategorii inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, a także mogących pogorszyć stan środowiska i z tej przyczyny nie zachodzi potrzeba sporządzenia szczegółowej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.
W konkluzji stwierdza się, iż z uwagi na to że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Tę ostatnią decyzję zaskarżył skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. nie wskazując w niej kierunku weryfikacji zakwestionowanej decyzji. Skarga ta jednakże została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.07.2002 r. sygn. akt SA/Rz 2417/01.
Także J. i A. B. skierowały skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wskazując również kierunku jej weryfikacji.
W uzasadnieniu skargi kwestionują one przede wszystkim zbyt blisko lokalizację przedmiotowej inwestycji od granicy ich nieruchomości oraz znajdujących się na niej obiektów, twierdząc że spowoduje to zanieczyszczenie wody w studni i przyczyni się do zalewania i obsuwania ziemi na ich posesji, a ponadto podnoszą iż dokonane ustalenia w sprawie oparto na przedłożonych przez inwestora dokumentach, które mijają się z rzeczywistością.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w motywach zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując w ramach postępowania sądowo-administracyjnego oceny zaskarżonego aktu stosownie do zapisu zawartego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, który w sprawie znajduje zastosownie w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ Sąd kontroluje go z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/. Kierując się powołanymi dyrektywami normatywnymi na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2001 r. stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m. P. z dnia [...].03.2002 r., którą to ten ostatnio wymieniony organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.
W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, że uczestnikiem opisanego wyżej postępowania była F. K., jako współwłaścicielka działki nr 600/3 sąsiadującej z nieruchomością objętą postępowaniem. Rzecz jednakże w tym, że zarówno w chwili wydania decyzji przez organ I instancji jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze F. K. już nie żyła. Zmarła ona bowiem w dniu 31.01.2000 r., co ustalono w toku postępowania sądowego na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 1.02.2000 r. nr [...], wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego. Ogół zaś praw i obowiązków po niej nabyły dzieci, a to A. K., A. K. i R. K. po 1/3 cz. /vide: prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 3.11.2003 r. sygn. akt [...]/. R. K. zmarł w dniu 30.09.2000 r., co ustalono na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 30.09.2000 r. nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego, a spadek po nim nabyła siostra A. K. i brat A. K. /vide: prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia 13.11.2003 r. sygn. akt [...]/.
Owo następstwo prawne uwzględnił organ I instancji, czego wyrazem jest doręczenie przez ten organ wydanej w tym przedmiocie decyzji A. K. i A. K. Uszło to jednak uwadze organowi II instancji, który doręczył zaskarżoną decyzję nieżyjącej już F. K., a odbiór jej potwierdziła A.K. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym nie brały udziału uprawnione strony, a to A. K. i A. K. Okoliczność ta bez względu na zakres wiedzy o powyższym ze strony organu administracji publicznej po myśli art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W takim przypadku z mocy zapisu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w skrócie p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wobec zaistniałego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu.
Wobec tego rodzaju sytuacji Sąd nie jest uprawniony ani zobowiązany do odniesienia się do kwestii zasadności podniesionych w skardze zarzutów.
Działając na podstawie art. 152 p.s.a. należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności niniejszego wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje oparcie w art. 200 p.s.a.