Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1.12.1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 104 i art. 105 par. 1 Kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w miejscowości B. Gmina P. Narodowa dotyczącego odcinka w obrębie działek nr 191 i 208/4 - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nieistotnych zmian przebiegu trasy sieci wodociągowej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Krzysztofa P. decyzją z dnia 18.01.2000 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa - uchylił decyzję organu I instancji z dnia 1.12.1999 r. i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami domowymi we wsi P. i B., udzielonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 3.06.1998 r.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że organ I instancji rozpatrując sprawę ustalił fakt zmiany przebiegu wodociągu na działkach nr 191 i 208/4 za zgodą Katarzyny P., co znajduje potwierdzenie wpisem do dziennika budowy w dniu 15.09.1998 r. W owym czasie Katarzyna P. figurowała w ewidencji gruntów jako współwłaściciel tych nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające potwierdziło również, że zmiany trasy wodociągu w obrębie tych działek są nieistotne, a odstępstwo polega na wykonaniu wodociągu z ominięciem istniejących na działce zabudowań i zlokalizowaniu go w części wschodniej tej samej działki.
Zatem postępowanie było bezprzedmiotowe. Niemniej jednak z uwagi na niewłaściwe sformułowanie sentencji decyzji przez organ I instancji, w trybie odwoławczym uchylono to rozstrzygnięcie i orzeczono prawidłowo nie zmieniając istoty sprawy. Jeśli chodzi natomiast o zastrzeżenia dotyczące pozwolenia na budowę wodociągu, to nie stanowią one przedmiotu postępowania i nie mogą być rozstrzygane w niniejszej decyzji.
Na decyzję tą skargę złożył Krzysztof P. zarzucając jej brak ustosunkowania się do podniesionych w postępowaniu i odwołaniu zarzutów. Podkreślił, że przesunięcie trasy wodociągu wynosi kilkanaście metrów i w trakcie poprzedniego postępowania odwoławczego było odmiennie oceniane. Zaprzeczył, jakoby jego matka Katarzyna P. wyrażała zgodę na zmianę przebiegu wodociągu, a tym bardziej, by zgodę taką wyraził ojciec Wojciech, który od roku nie żył. Wytknął prowadzenie robót w 1998 r. bez należytego nadzoru i sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt l, art. 36a, art. 42, art. 43 ust. l, art. 47 ust. 3 i art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na tej podstawie, w oparciu o art. 48 i art. 52, domagał się rozbiórki wybudowanego wodociągu.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i przedstawił stan faktyczny oraz tok postępowania organów w sprawie. Stwierdził nadto, że według obowiązującego MPO sieć wodociągowa przebiega przez tereny objęte zakazem zabudowy. W tej sytuacji odstępstwo uznane zostało jako nieistotne. Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa budowlanego podał, że wskazane przepisy dotyczą etapu poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, względnie szkód wyrządzonych podczas realizacji sieci; nie należą tym samym do kompetencji organu nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Stan faktyczny przedstawia się następująco: decyzją z dnia 8.06.1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w T. zatwierdził projekt budowlany sieci wodociągowej wraz z przyłączami domowymi we wsi P. i B. i udzielił Gminie P. Narodowa pozwolenia na budowę sieci w tych miejscowościach. Decyzja ta uprawomocniła się w dniu 4.07.1998 r. Pismem z dnia 16.11.1998 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w T. Krzysztof P. - przedkładając tytuł własności do działek nr 198 i 208/4 w B. - kwestionował legalność prowadzenia robót budowlanych związanych z wodociągiem i zarzucił, że mimo uzgodnień z inwestorem dotyczących przebiegu trasy instalacji wodociągowej w odmienny sposób przeprowadzono wodociąg. W tej sytuacji organ I instancji dokonał w dniu 4.12.1998 r. oględzin sieci wodociągowej we wsi B. i w oparciu o sporządzony protokół, pismem z dnia 6.12.1998 r., udzielił Krzysztofowi P. stosownych wyjaśnień. Kolejne pismo Krzysztof P. skierował do Wojewody T. /z daty M., 23.12.1998 r./, który to organ przekazał je według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu M. Organ ten w dniu 25.08.1999 r. dokonał przy udziale Krzysztofa P. i Kazimierza P. oględzin wybudowanego wodociągu wiejskiego na działkach nr 191 i 208/4 w B. i przeprowadziwszy postępowanie wyjaśniające w tej sprawie decyzją z dnia 8.09.1999 r. nr 2/99 nakazał Urzędowi Gminy w P.-N. - jako inwestorowi wodociągu - przywrócenia na własny koszt trasy wykonanego odcinka sieci wodociągowej o średnicy 110 na działkach nr 191 i 208/4 w B. do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną.
Decyzja ta na skutek odwołania Krzysztofa P. została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. w dniu 28.10.1999 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ ten po uzupełnieniu postępowania decyzją z dnia 1.12.1999 r. umorzył postępowanie administracyjne uznając odstępstwa za nieistotne. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w dniu 18.01.2000 r. przez organ II instancji, który orzekł jednocześnie co do istoty sprawy i decyzja ta stanowi przedmiot skargi.
Problematyka prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę uregulowana jest w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 3, w przypadkach innych, niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt l/ przewiduje dla takiego odstępstwa, w drodze decyzji, nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części. Unormowania powyższe mają odpowiednie zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane /art. 51 ust. 4/. Z akt wynika, że wodociąg został wykonany i odebrany do użytku.
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który stosując swobodne uznanie rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę. Zatem decyzja mająca swe oparcie w art. 51 ust. 1 pkt l/ nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem /pkt 2/ ma charakter uznaniowy. Taki też charakter ma decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, jeśli organ dokonane odstępstwa uzna za nieistotne. Skoro tak, to rozważenia wymaga, czy zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu nieistotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę nie nosi cech dowolności.
Podkreślić bowiem należy, że uznanie administracyjne może być tylko wówczas zakwestionowane przez sąd administracyjny, jeżeli jest dowolne, naruszając przepisy postępowania administracyjnego traktujące o obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego w powiązaniu ze słusznym interesem strony /tak NSA w wyroku z dnia 9 października 1985 r. II SA 1346-1349/85 - nie publ./.
Przenosząc powyższe rozważania na występujący w sprawie stan faktyczny oraz mając na uwadze argumentację organu przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zatem decyzja będąca przedmiotem skargi prawa nie narusza.
Ponieważ z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, a w niniejszej sprawie prawo nie zostało naruszone, dlatego skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.