Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody K. z dnia 23 listopada 1998 r., (...) utrzymująca w mocy decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. - Biuro w B. z dnia 24 września 1998 r., (...) odmawiającą Antoniemu M. umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustawionej na działce nr 1653/1 położonej w B. przy ulicy Ks.B. przyczepy przystosowanej do prowadzenia działalności handlowej.
Powołana decyzja została wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył, że na wniosek Wojciecha M., Heleny M. i Marii K., Kierownik Urzędu Rejonowego w K. - Biuro w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "kiosku spożywczego - przyczepy" umiejscowionej na działce nr 1653/1 położonej w B. przy ulicy Ks.B. W toku tego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 10 maja 1996 r. zobowiązał Antoniego M. do przedłożenia w określonym terminie dokumentów, w tym również dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane. Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w B. - Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 5 kwietnia 1996 r. wynikało, że dla działki nr 1653/1 założona została księga wieczysta nr 43631 w której prawo własności tej działki wpisane zostało na rzecz Wojciecha M., Heleny M. i Marii K. po 1/3 części. Postanowieniem z dnia 18 września 1996 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji samowoli budowlanej ze względu na toczące się w tym czasie postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie dotyczącej własności tej działki /postępowanie wznowieniowe/.
Organ odwoławczy uchylił to postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Stanowisko organu odwoławczego podzielił Naczelny Sąd Administracyjny (...) i oddalił skargę Antoniego M. na postanowienie kasacyjne organu odwoławczego.
Antoni M. wnioskiem z dnia 1 września 1998 r. zwrócił się do organu I instancji o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji ustawionego na działce nr 1653/1 "Kiosku spożywczego - przyczepy". Wniosek ten motywował tym, że przyczepa nie jest obiektem trwale związanym z gruntem i nie wymaga pozwolenia na budowę.
Lokalizacja przyczepy została uzgodniona z Urzędem Miasta i Gminy w B., co potwierdza pismo tego Urzędu z dnia 28 lipca 1998 r.
W latach 1989-90 inwestor do tej przyczepy - kiosku dobudował zadaszenie z blachy falistej o wymiarach 1,5m x 3,93m na agregat chłodnię niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej. Przyczepa - kiosk, jak również dobudówka nie są trwale związane z gruntem.
Organ I instancji decyzją z dnia 24 września 1998 r., (...) odmówił umorzenia postępowania administracyjnego w przedstawionej sprawie i rozstrzygnięcie to zdaniem organu odwoławczego jest trafne. Stosownie do art. 105 par. 1 Kpa organ umarza postępowanie administracyjne z urzędu, lub na wniosek strony tylko wtedy, gdy stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, bądź od początku postępowania nie istniał przedmiot tego postępowania. W toczącym się postępowaniu administracyjnym, wszczętym w 1996 roku, żaden z wymienionych przypadków nie zaistniał, przeto nie było podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.
Wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki oraz stałe i tymczasowe budowle.
Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./ w paragrafie 3 ust. 5 definiuje pojęcie budynku tymczasowego jako budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak: baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe.
Z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ w paragrafie 44 ust. 1 pkt 1 stanowi, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Oznacza to tym samym, iż na postawienie przyczepy - kiosku i dobudówki było wymagane pozwolenie na budowę. Art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 roku stanowi, że roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Pismo Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia 28 lipca 1988 r., na które powołuje się skarżący nie jest pozwoleniem na budowę, ponieważ nie spełnia wymagań z par. 43 i par. 46 cytowanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1976 r.
W piśmie tym wskazany Urząd poinformował odwołującego się, iż przyczepa campingowa przeznaczona do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie branży spożywczej, może być ustawiona przy ulicy B. /obecnie Ks.B./ pomiędzy kioskami Ob. F. i Ob. P. pod warunkiem uzyskania pozytywnej o pinii Terenowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego, zawarcia umowy dzierżawy z właścicielem gruntu oraz uzyskania opinii organu ds. Handlu UMiG B. Prowadzone postępowanie administracyjne zmierzało do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, pod warunkiem spełnienia przez inwestora wymagań zawartych w postanowieniu organu I instancji z dnia 10 maja 1996 r.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Antoni M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. - Biuro w B. z dnia 24 sierpnia 1998 r., (...), względnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji.
W polemice na wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że jego zdaniem postawienie przyczepy, jak również pokrycie dachu blachą falistą nie wymagało pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 prawa budowlanego przez budowę rozumie się wykonanie, rozbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Natomiast z par. 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. wynika, iż pozwolenia na budowę wymaga wykonanie, rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. W przypadku skarżącego nie mamy do czynienia w odniesieniu do przyczepy, ani z jej wykonaniem przez skarżącego, jak również z robotami budowlanymi przy jej posadowieniu.
Organy przyjęły, że kiosk jest budynkiem tymczasowym, skonstruowanym jako rozbieralny, przeto stosownie do par. 3 pkt 5 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. było wymagane pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego nie można utożsamiać przyczepy z kioskiem i tym samym zaliczać przyczepę do budynku tymczasowego skonstruowanego jako rozbieralny. W chwili stawiania przyczepy nikt nie wymagał od skarżącego uzyskania jakiegokolwiek zezwolenia. Właściwe organy administracyjne nie traktowały wtenczas przyczepy jako obiektu budowlanego na budowę którego wymagane byłoby pozwolenie na budowę. Twierdzenie skarżącego znajduje potwierdzenie w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia 28 lipca 1988 r. w którym Referat Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego wskazał lokalizację przyczepy przy ulicy B. pod warunkiem uzyskania pozytywnych opinii TSSE, zawarcia umowy dzierżawy gruntu oraz uzyskania pozytywnej opinii organu do spraw handlu.
Po spełnieniu tych warunków skarżący rozpoczął w przedmiotowej przyczepie prowadzenie działalności handlowej. W piśmie tym nie wspomniano o konieczności uzyskania pozwolenia budowlanego i przedłożenia innych dokumentów. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest wszczęcie w 1996 roku postępowania w sprawie legalizacji obiektu i zobowiązywanie skarżącego do przedłożenia innych dokumentów.
Skarżący byłby nawet skłonny dokonać legalizacji przedmiotowego obiektu, jednakże postanowienie Urzędu Rejonowego jest dla niego niewykonalne. W 1988 roku zawarł umowę dzierżawy gruntu z ówczesnym jej właścicielem tj. z Urzędem Miasta i Gminy w B. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 5 kwietnia 1996 r. na podstawie wyroku tego sądu z dnia 6 grudnia 1995 r., (...) prawo własności działki nr 1653/1 zostało wpisane na rzecz Wojciecha M. i innych. Skarżący z nowymi właścicielami chciał zawrzeć umowę dzierżawy, ale nie wyrazili oni na to zgody. W takiej sytuacji skarżący nie jest obecnie w stanie wykazać prawa do dysponowania działką nr 1653/1 na cele budowlane.
Właściciele tej działki wystąpili do Sądu Rejonowego w B. z pozwem o wydanie im tej działki oraz o rozebranie przyczepy.
Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone, bowiem Parafia Rzymsko-Katolicka wniosła skargę o wznowienie postępowania w sprawie (...) i postępowanie wznowieniowe zmierza do odzyskania przez tą Parafię prawa własności m.in. działki (...).
W konkluzji skarżący skonstatował, że w przedstawionej przez niego sytuacji postępowanie administracyjne w sprawie ustawienia przyczepy stało się bezprzedmiotowe.
Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Niesporna jest kwestia, że przyczepa przystosowana do prowadzenia działalności handlowej została ustawiona na działce nr 1653/1 położonej w B. przed 1 stycznia 1995 r. Przed tą datą zostało też wykonane zadaszenie z blachy falistej na chłodnię dobudowane do tej przyczepy.
Istota sporu sprowadza się do pytania czy taka przyczepa z dobudowanym zadaszeniem jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego z 1974 roku i czy na postawienie takiego obiektu było wymagane pozwolenie na budowę?
Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ przez pojęcie obiektu budowlanego rozumie stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle.
Z kolei par. 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./. przez pojęcie budynek tymczasowy rozumie budynki nie połączone w sposób trwały z gruntem, skonstruowane jako rozbieralne, jak: baraki, kioski, obiekty o konstrukcji pneumatycznej i typu namiotowego lub budynki określone w przepisach jako tymczasowe. Nie jest to wyliczenie wyczerpujące, lecz przykładowe. Zdaniem Sądu nie ma istotnej różnicy pomiędzy gotowym kioskiem /np. dawne kioski "Ruchu"/, a przyczepą przystosowaną do prowadzenia działalności handlowej, zatem należy podzielić stanowisko organów, iż przedmiotowy obiekt /przyczepa oraz zadaszenie/ jest tymczasowym obiektem budowlanym. Pozą tym skoro do tymczasowych obiektów budowlanych zalicza się obiekty o konstrukcji namiotowej, to tym bardziej takim obiektem jest przedmiotowy obiekt budowlany.
Wedle art. 2 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 roku przez roboty budowlane rozumie się także montaż, zatem ustawienie przyczepy i przystosowanie jej do prowadzenie działalności handlowej mieści się w pojęciu montażu.
Przedmiotowy obiekt przyczepa plus zadaszenie trzeba traktować jako jeden obiekt, przeto zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, iż jest to budynek tymczasowy.
W aktach administracyjnych znajdują się cztery zdjęcia tego obiektu z których wynika, że owa przyczepa bez kół wygląda jak typowy kiosk /okna, dach/, zatem należy podzielić stanowisko organów, iż de facto jest to kiosk spożywczy. Przystosowanie przyczepy do takiego stanu wymagało określonych robót, co najmniej montażowych.
Z protokołu oględzin z dnia 6 listopada 1996 r. wynika też, że w dobudowie znajduje się również pomieszczenie w.c.
Zgodnie z par. 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ na wykonanie i rozbudowę stałych i tymczasowych obiektów budowlanych było wymagane pozwolenie na budowę.
Pismo Kierownika Referatu Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia 28 lipca 1988 r. skierowane wyłącznie do skarżącego zawiera następującą odpowiedź: "Przyczepa taka może być ustawiona przy ul. B. pomiędzy kioskami Ob. F., a kioskiem Ob. P. - pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii Terenowego Inspektora Sanitarnego, zawarcia umowy dzierżawnej z właścicielem gruntu oraz uzyskania opinii stanowiska ds. Handlu UMiG B.". W piśmie tym chodziło o przyczepę campingową.
Pismo to w żadnym przypadku nie może być traktowane jako pozwolenie na budowę, gdyż nie odpowiada warunkom określonym w par. 43 ust. 2 powołanego już rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r.
Jest to tylko niepełna informacja, iż na tym terenie taka przyczepa może być postawiona /wskazanie lokalizacyjne/. Jak to już wyłuszczono istniejący na działce nr 1653/1 tymczasowy obiekt budowlany nie jest tożsamy z przyczepą campingową, co ilustrują dobitnie zdjęcia tego obiektu.
W reasumpcji należy więc stwierdzić, iż przedmiotowy tymczasowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli jest to typowa samowola budowlana.
W takiej sytuacji organ administracji zgodnie z prawem wszczął postępowanie administracyjne w celu ewentualnej legalizacji tej samowoli budowlanej /art. 40 i art. 42 prawa budowlanego z 1974 roku w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
Skoro więc przedmiotowy obiekt podlega reglamentacji administracyjnej, zatem organy trafnie przyjęły, iż w takiej sytuacji nie było podstaw do zastosowania art. 105 par. 1 Kpa.
Pod rządem prawa budowlanego z 1974 roku samowola budowlana nie podlegała przedawnieniu.
Do obiektów budowlanych wzniesionych lub postawionych przed 1 stycznia 1995 r. nie ma również zastosowania art. 49 prawa budowlanego z 1994 roku /zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 3/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 2/.
Skoro więc zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zatem na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało skargę oddalić.