Uzasadnienie
We wniosku z dnia 28.10.1999 r., który wpłynął do Powiatowego Urzędu Pracy w J. w dniu 15.11.1999 r., Arkadiusz K. wniósł o umorzenie pozostałej do spłaty części pożyczki z Funduszu Pracy przyznanej mu (...) w dniu 16.01.1997 r.
Podał, że pożyczka została mu przyznana na rozpoczęcie działalności gospodarczej, którą prowadzi nieprzerwanie do dnia dzisiejszego.
Wyjaśnił, że nieterminowe spłaty pożyczki wynikały z braku dochodów w 1997 r. oraz w związku z przedłużeniem się terminu zapłaty za wykonane przezeń usługi transportowe. Aby uniknąć takich sytuacji zawarł umowę o stałą współpracę, której warunkiem było posiadanie odpowiednio dużego samochodu. W związku z tym był zmuszony wziąć taki samochód w leasing, lecz obciążenia leasingowe są dosyć wysokie /3.032 zł miesięcznie/.
W konkluzji wniósł o uwzględnienie przytoczonych okoliczności, które miały decydujący wpływ na nieterminowe spłaty pożyczki.
Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w J., po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia 14.12.1999 r., (...) odmówił umorzenia pozostającej do spłaty kwoty pożyczki.
Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, a także na podstawie par. 12 umowy pożyczki z Funduszu Pracy z dnia 16.01.1997 r. oraz art. 104 Kpa.
W motywach tej decyzji przytoczył, że zgodnie z zawartą umową pożyczki z Funduszu Pracy, wnioskodawca był zobowiązany do rozpoczęcia działalności gospodarczej i rozliczenia udzielonej pożyczki w terminie do dnia 15.02.1997 r.
Pismem z dnia 17.03.1997 pożyczkobiorca wniósł o wydłużenie terminu rozliczenia. W związku z tym, w dniu 12.05.1997 r. zawarty został aneks nr 1 do umowy pożyczki, zgodnie z którym termin uruchomienia działalności oraz termin rozliczenia przedłużono do dnia 30 maja 1997 r. Arkadiusz K. uruchomił działalność gospodarczą /pierwsza sprzedaż/ w dniu 5.06.1997 r.
Rozliczenie pożyczki nastąpiło również po terminie wskazanym w aneksie nr 1 /umowa kupna-sprzedaży samochodu zawarta została w dniu 2.06.1997 r./. Rachunki dotyczące wydatkowania pozostałej kwoty tj. 3.000 zł zostały przedłożone w dniu 12.06.1997 r.
Z paragrafu 12 umowy pożyczki wynika, że umorzenie pożyczki uzależnione jest od terminowego dokonywania wpłat należnych rat odsetek i kapitału.
Wnioskodawca nie dotrzymywał terminów spłaty rat pożyczki. Organ I instancji nie uwzględnił wyjaśnień wnioskodawcy zawartych we wniosku o umorzenie pożyczki, bowiem prowadzenie działalności gospodarczej zawsze związane jest z pewnym ryzykiem i osoba prowadząca taką działalność powinna brać pod uwagę takie ryzyko.
Od tej decyzji Arkadiusz K. wniósł odwołanie do Wojewody P. W odwołaniu podniósł, że podanie o pożyczkę z Funduszu Pracy złożył pod koniec 1996 r. i pożyczka w tym właśnie roku została mu przyznana, ale z powodu braku środków finansowych, pieniądze otrzymał w styczniu 1997 r. Fakt ten ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w grudniu 1996 r. miał odebrać samochód dostawczy, na który wpłacił zaliczkę. Z powodu wypłaty pożyczki w styczniu 1997 r., nie mógł tego samochodu kupić, bo w grudniu 1996 r. nie miał odpowiednich środków pieniężnych. Sprowadzony dla niego samochód z zagranicy został sprzedany innej osobie.
Z powodu braku samochodu nie mógł rozpocząć działalności gospodarczej.
Nie chcąc stracić zaliczki wpłaconej na samochód, musiał oczekiwać na inny samochód, który nabył w terminie późniejszym /2.06.1997 r./.
W takiej sytuacji również rozliczenie dalszych wydatków nastąpiło w terminie późniejszym /12.06.1997 r./.
Nieterminowe spłaty pożyczki nastąpiły z przyczyn od niego niezależnych tj. z powodu braku dochodów w 1997 r., co potwierdza zaświadczenie z Urzędu Skarbowego. Poza tym w dwóch miesiącach 1998 r. również nie uzyskiwał dochodów. Oprócz tego wziął w dzierżawę kolejny samochód /leasing/ co było związane z określonymi opłatami. Był przekonany, że rozwój firmy, to najważniejszy cel pożyczek z Funduszu Pracy.
Wojewoda P., po rozpatrzeniu przedstawionego odwołania, decyzją z dnia 24.01.2000 r., (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, którą wydał m.in. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
W motywach swojej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, pożyczka może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy do wysokości 50 procent pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie pożyczki. Z par. 8 umowy pożyczki wynika, że pożyczkobiorca był zobowiązany do rozpoczęcia działalności gospodarczej w terminie do dnia 30.05.1997 r. i do prowadzenia tej działalności co najmniej przez okres spłaty pożyczki oraz do niezwłocznego zawiadomienia urzędu pracy o zawieszeniu lub zaprzestaniu prowadzenia działalności. Za datę rozpoczęcia działalności uważa się datę dokonania pierwszej sprzedaży.
Ponadto zgodnie z par. 9 umowy, pożyczkobiorca był zobowiązany w terminie do dnia 30.05.1997 r. dostarczyć urzędowi pracy fakturę na zakup samochodu dostawczego, wpis do ewidencji działalności gospodarczej i pierwszą fakturę ze sprzedaży usługi.
Paragraf 12 umowy zobowiązywał pożyczkobiorcę do terminowego dokonywania wpłat należnych rat odsetek i kapitału wynikających z warunków umowy.
Arkadiusz K. dokonał pierwszej sprzedaży usługi w dniu 5.06.1997 r., czyli po upływie umownego terminu.
Rozliczenie udzielonej pożyczki również było nieterminowe. Umowa kupna samochodu została sporządzona w dniu 2.06.1997 r. Rachunki dotyczące wydatkowania pozostałej kwoty pożyczki zostały przedłożone w urzędzie pracy w dniu 12.06.1997 r. W sprawie istotny jest ponadto fakt nieterminowych wpłat należnych rat odsetek i kapitału.
Tłumaczenia odwołującego się o niemożności dotrzymania warunków umowy nie zasługują na uwzględnienia. Niemożność zakupu odpowiedniego samochodu stanowiła już wcześniej podstawę do prolongowania terminu przedłożenia faktur na zakup samochodu i ze sprzedaży usługi z dnia 15.02.1997 r. na dzień 30.05.1997 r. /aneks do umowy z dnia 12.05.1997 r./. Nieterminowych wpłat należnych rat nie uzasadnia brak środków na ich pokrycie. Działalność gospodarcza zawsze wiąże się z ryzykiem braku dochodów w wysokości wystarczającej na pokrycie kosztów jej prowadzenia. Pożyczkobiorca powinien liczyć się z możliwością wystąpienia takiej sytuacji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Arkadiusz K. wniósł o wnikliwe rozpoznanie jego skargi i powołał się na okoliczności zawarte w jego dotychczasowych pismach dotyczących tej sprawy. Dodatkowo nadmienił, że do spłacenia pozostała mu kwota 4.800 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Stosownie do art. 51 zd. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd ten nie jest związany granicami skargi tj. granicami jej podstaw i zarzutów i w związku z tym władny jest uwzględnić skargę także ze względu na uchybienie nie przytoczone w skardze. Organy zatrudnienia orzekające w przedmiotowej sprawie swoje badania i rozważania ograniczyły wyłącznie do przesłanek umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy, określonych w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm.; ostatnia zmiana Dz.U. 1999 nr 60 poz. 636 - stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji/, zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu.
Z przepisu tego wynika, że pożyczka z Funduszu Pracy, udzielona osobie bezrobotnej, na podjęcie pozarolniczej działalności, może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50 procent, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie.
Niesporna jest okoliczność, iż skarżący nie spełnił warunków określonych w par. 8-9 i par. 12 w umowy pożyczki z dnia 16.01.1997 r., zmienionej częściowo aneksem nr 1 z dnia 12.05.1997 r. Nie spełnienie warunków umownych, wyklucza możliwość umorzenia pożyczki /do 50 procent/, w trybie art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu.
W związku z powyższym przyczyny nie spełnienia tego rodzaju warunków /podane w skardze/ nie miały w sprawie istotnego znaczenia.
Rozważenia wymaga natomiast kwestia czy w przypadku braku przesłanek do umorzenia pożyczki z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu, zachodzi konieczność zbadania okoliczności szczególnych określonych w art. 18 ust. 4a pkt 5 i w ustępie 4b ww. ustawy?. Organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji, na ten temat nie wypowiedziały się.
Na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody P. przedstawił pogląd, że art. 18 ust. 4a i 4b ma zastosowanie tylko do umów pożyczek już rozwiązanych, za czym przemawiają poszczególne punkty ustępu 4a. Sąd tego zapatrywania w zupełności nie podzielił.
Ustęp 4a i 4b został wprowadzony do art. 18 ustawy o zatrudnieniu, ustawą zmieniającą z dnia 16 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 108 poz. 684/.
Art. 18 ust. 4a pkt 5 brzmi następująco:
"Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1 jeżeli:
przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.
Zbliżone unormowanie /acz nie takie same/ było zamieszczone w art. 18 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu /tekst pierwotny ustawy - Dz.U. 1995 nr 1 poz. 1/, który stanowił, ze w przypadkach szczególnie uzasadnionych trudną sytuacją materialną osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2 dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy po zasięgnięciu stosownych opinii mógł na wniosek pożyczkobiorcy umorzyć jej spłatę w całości lub w części. Powołany przepis na podstawie art. 1 pkt 14 lit. "b" ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/ został wykreślony z ustawy o zatrudnieniu.
Wedle poprzedniego unormowania nie było podstaw do łączenia ustępu 4 z ustępem 8, ponieważ sprawy te należały do właściwości rzeczowej różnych organów, zatem były to sprawy odrębne.
Takiej odrębności nie ma w przypadku art. 18 ust. 4 i ust. 4a oraz 4b ustawy o zatrudnieniu, gdyż sprawy te należą do właściwości tego samego organu /starosty/.
Za ścisłym związkiem między tymi przepisami przemawia również systematyka ustawy /argumentacja a rubrica/. Przepisy te stanowią bowiem część składową art. 18 ustawy o zatrudnieniu, który odnosi się wyłącznie do umów pożyczek z Funduszu Pracy. Numeracja tych przepisów /ustęp 4, 4a, 4b/ dodatkowo akcentuje ścisły związek między nimi.
Za spójnością powyższych przepisów przemawia także ich treść, przede wszystkim wyrazy "pożyczka" i "pożyczkobiorca" /wykładnia językowa/.
Umowa pożyczki z Funduszu Pracy jest specyficzną czynnością cywilnoprawną, bo postępowanie poprzedzające jej zawarcie oraz rozstrzygnięcie o umorzeniu części tej pożyczki następuje w postępowaniu administracyjnym.
Przedmiotem tej umowy jest świadczenie pieniężne o charakterze jednorazowym. Świadczenie jednorazowe może być rozłożone na raty i taka sytuacja występuje po stronie pożyczkobiorcy.
Przy świadczeniu jednorazowym, które zostało rozłożone na raty, uchybienie terminu spłaty jednej z rat powoduje skutek co do całości w tym sensie, że świadczenie niespłacone staje się wymagalne.
Potwierdza to par. 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 marca 1995 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy, wysokości stopy procentowej oraz warunków spłaty /Dz.U. nr 35 poz. 174, zm.: Dz.U. 1997 nr 25 poz. 133, Dz.U. 1998 nr 166 poz. 1243/, który stanowi, że w przypadku niedotrzymania warunków umowy pożyczkobiorca obowiązany jest niezwłocznie zwrócić pożyczkę wraz z odsetkami (...) itd.
Świadczenie wymagalne i podlegające zwrotowi może być egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to więc argument, że art. 18 ust. 4a pkt 1, 2, 4 i 5 tyczy się istniejącej umowy pożyczki, jak również wierzytelności wynikającej z rozwiązanej umowy pożyczki w trybie wypowiedzenia umowy.
Przedstawione rozważania prowadzą więc do następującej konkluzji: "Organ zatrudnienia, właściwy do umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy, po stwierdzeniu, ze pożyczkobiorca nie spełnia warunków do jej umorzenia wynikających z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, powinien w tym samym postępowaniu zbadać czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 ww. ustawy.
W przedmiotowej sprawie orzekające organy przesłanek szczególnych nie badały, zatem naruszyły art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.
Naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy i w związku z tym, Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił decyzję obu instancji.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zbada i rozważy okoliczności o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 i 4b ustawy o zatrudnieniu i po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia wyda stosowną decyzję.