Uzasadnienie
Uchwałą (...) Rada Gminy stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Jana N. w okręgu wyborczym nr 13 na skutek zrzeczenia się go /par. 1/. W par. 2 uchwały postanowiono powiadomić, w drodze obwieszczenia wyborców okręgu wyborczego nr 13, o wygaśnięciu mandatu radnego. W par. 3 wykonanie par. 2 zlecono Zarządowi Gminy, zaś w par. 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 387/ w związku z art. 24a ust. l, 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 28 stycznia 1997 r. (...) opartym na art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały. W jego motywach Wojewoda podniósł, że w toku postępowania nadzorczego ustalono, iż Jan N. nie dokonał osobiście żadnej czynności, która skutkowałaby wygaśnięcie mandatu, uchwałę natomiast podjęto w związku z treścią art. 24a ust. 1, 2 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Jan N. będąc już radnym, 1 stycznia 1996 roku został dyrektorem utworzonego w tym dniu Gminnego Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli, czyli od tego momentu łączy mandat radnego z zatrudnieniem w nowo utworzonej gminnej jednostce organizacyjnej. Z analizy kolejnych nowel do ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, że Jan N. może pełnić obie funkcje. Zakaz łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, oraz ze stanowiskiem kierownika gminnej jednostki organizacyjnej wprowadzono ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601 / - art. 1 pkt 13. Przepisy art. 24a i art. 24b ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczące tego zakazu weszły w życie 18 listopada 1995 roku. Ich postanowienia odnoszą się do radnych bieżącej kadencji. Skutki zakazów łagodził art. 8 ustawy nowelizującej, wskazujący sposób ich wejścia w życie.
Stanowił on, że jeżeli radny. który w dniu wejścia w życie ustawy pozostaje w stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat lub jest kierownikiem jednostki organizacyjnej tej gminy, nie złoży w ciągu 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w jednostce zatrudniającej go, to niezłożenie tego wniosku jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. W przypadku radnego, który został kierownikiem jednostki przejętej lub utworzonej przez gminę po dniu wejścia w życie ustawy, termin 6 miesięcy liczył się od dnia przejęcia lub utworzenia jednostki. Jan N. nie złożył takiego wniosku, zatem jego mandat wygasł z dniem 1 lipca 1996 roku. Sytuacja uległa zmianie w związku z nowelizacją ustawy z dnia 29 września 1995 r., której dokonano ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. /Dz.U. nr 89 poz. 401 /. Art. 1 tej ustawy skreślił art. 8 ustawy z dnia 29 września 1995 r., a skutki jego stosowania uchylono art. 4 tej ustawy.
Przewiduje on, że stwierdzenie przez radę gminy wygaśnięcia mandatu radnego lub zrzeczenie się przez niego tego mandatu, wynikające z okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r., nie mają mocy prawnej, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy mandat nie został ponownie obsadzony. Zrzeczenie się mandatu w przypadku Jana N. nastąpiło w okolicznościach wynikających z art. 8 ust. 1 i 2, a zatem nie miało mocy prawnej, gdyż mandat nie został ponownie obsadzony. Skoro to zrzeczenie się mandatu nie ma mocy prawnej, uchwała Rady Gminy jest nieważna, jako naruszająca wszystkie wymienione wyżej przepisy. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze złożył w imieniu Gminy jej Wójt, domagając się jego uchylenia, jako rażąco naruszającego art. 24a ustawy o samorządzie terytorialnym, przez niewłaściwe jego zastosowanie.
W motywach skargi podniesiono, że Jan N. 12 kwietnia 1996 r. złożył na piśmie rezygnację z funkcji radnego.
Art. 24a ustawy o samorządzie terytorialnym obowiązuje od 18 listopada 1995 r. Zakazuje on nawiązywania z radnym stosunku pracy w urzędzie gminy oraz na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Skutki naruszenia tego zakazu określono w art. 24a ust. 4 ustawy. Stanowi on, że nawiązanie przez radnego stosunku pracy w urzędzie gminy lub na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Data nawiązania stosunku pracy jest traktowana jako data złożenia przez radnego rezygnacji z mandatu.
Art. 109 ust. 2 cytowanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin zobowiązuje radę gminy do stwierdzenia, w drodze uchwały, wygaśnięcia mandatu radnego. Ustawodawca nie określił odrębnego terminu obowiązywania art. 24a ustawy, a Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 1996 r. orzekł o zgodności art. 24a ust. 1, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 września 1995 r., z Ustawą Konstytucyjną. Art. 24b, wprowadzony wymienionym art. 1 pkt 13, ustanawia zakaz wykonywania przez radnego pracy w urzędzie gminy i na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej tej gminy.
Przepis art. 8 tej ustawy /z dnia 29 września 1990 r./ określa terminy, w których radni będący pracownikami urzędu lub wspomnianych jednostek zobowiązani byli do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego. Jego niezłożenie było równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Przepis art. 8 został skreślony przez art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r., jednocześnie art. 2 tej ustawy postanowił, że przepisy art. 24b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stosuje się do tych radnych, którzy zostali wybrani po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r., tj. po 8 sierpnia 1996 roku. Takiego zapisu nie ma w odniesieniu do art. 24a.
18 listopada 1995 roku radny Jan N. nie był zatrudniony na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Na stanowisko to został powołany 1 stycznia 1996 roku, a zatem nie mogły mieć do niego zastosowania przepisy art. 8 ustawy z dnia 29 września 1995 r. i tym samym konsekwencje jego skreślenia. Nawiązanie z radnym stosunku pracy po 18 listopada 1995 r. /co miało miejsce w przypadku radnego N./ było, po myśli art. 24a ust. 4 ustawy, równoznaczne ze zrzeczeniem się przez niego mandatu W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo podkreślił, iż fakt złożenia rezygnacji z mandatu przez radnego Jana N. do Wojewody i pism przewodniczącego Rady Gminy, skierowanych do Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego, których kserokopie przedstawił, wynika, że rezygnacji takiej na piśmie nie było.
Okoliczność ta nie ma w sprawie znaczenia, wobec brzmienia art. 24a ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Wojewoda nie podziela poglądu zawartego w skardze, że zatrudnienie Jana N. po dniu wejścia w życie ustawy uniemożliwiało stosowanie art. 8 ustawy z dnia 29 września 1995 r. Przeczy temu treść art. 8 ust. 2, który nakazuje liczyć sześciomiesięczny termin do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego od dnia utworzenia lub przejęcia jednostki organizacyjnej tej gminy, jeżeli utworzono ją lub przejęto po dniu wejścia w życie ustawy /tj. po 18 listopada 1995 r./.
Przepis art. 1 ustawy z 5 lipca 1996 r. skreślił wprawdzie art. 8, jednak art. 4 tej ustawy stanowi, że stwierdzenie przez radę gminy wygaśnięcia mandatu radnego lub zrzeczenie się tego mandatu, jeżeli wynikło z okoliczności określonych w art. 8 ust. 1 i 2, nie mają mocy prawnej, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy mandat nie został ponownie obsadzony.
Zrzeczenie się mandatu przez Jana N. nie miało mocy prawnej, gdyż nastąpiło w okolicznościach określonych w art. 1 ust. 2, a jego mandat nie został ponownie obsadzony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Gminy została poprzedzona stosowną uchwałą Rady Gminy i wniesiona w terminie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Otwarta jest zatem droga do jej merytorycznego rozpoznania, sprowadzającego się do oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a poprzez to, pośrednio, do oceny legalności unieważnionej nim uchwały.
Dokonawszy takiej oceny, Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Jego podstawę prawną stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który zobowiązuje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy dotkniętej kwalifikowanym /istotnym/ naruszeniem prawa.
Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż uchwała Rady Gminy z 27 grudnia 1996 r. (...), stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego Jana N. w okręgu wyborczym nr 13, narusza prawo w sposób istotny.
Poza sporem w sprawie jest to, że Jan N. w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601 /, tj. 18 listopada 1995 r., był radnym. Jest także niesporne, że z radnym tym nawiązano stosunek pracy na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli z dniem 1 stycznia 1996 roku oraz że Zespół ów stanowi jednostkę organizacyjną tej Gminy, utworzoną po dniu wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 29 września 1995 r., jako że powstała ona 1 stycznia 1996 roku.
W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy nie ulega także wątpliwości, że radny Jan. N. zrzekł się mandatu, składając pisemne oświadczenie, noszące datę 12 kwietnia 1996 roku. W oświadczeniu tym wskazał motywy zrzeczenia, podając iż czyni to "w związku z podjęciem pracy na stanowisku kierowniczym w jednostce budżetowej Gminy". Zrzeczenie to nastąpiło przed upływem 6 miesięcy od daty utworzenia jednostki, w której zatrudniono go na tym stanowisku.
Jest również niesporne w sprawie, że mandat, którego dotyczyło zrzeczenie, nie został dotychczas ponownie obsadzony, nie był zatem obsadzony w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 89 poz. 401 /. Ustawa ta, która weszła w życie 8 sierpnia 1996 r., a więc przed podjęciem unieważnionej uchwały, a po zrzeczeniu się mandatu przez radnego Jana N., w art. 1 stanowiła o skreśleniu art. 8 cytowanej wcześniej ustawy z dnia 29 września 1995 r., zmieniającej ustawę o samorządzie terytorialnym oraz niektóre inne ustawy. Przepis ten pozostawał w ścisłym związku z przepisami art. 24a i art. 24b, dodanymi do ustawy o samorządzie terytorialnym przepisem art. 1 pkt 13 cytowanej ustawy zmieniającej ustawę z dnia 29 września 1995 roku. W art. 24a i art. 24b ustawodawca wprowadził zakaz łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem na stanowiskach administracyjnych w ramach gminy.
Art. 24a w ust. 1 statuuje zakaz nawiązywania stosunków pracy w urzędzie gminy, zaś w ust. 2 - w gminnej jednostce organizacyjnej, na stanowisku kierownika, z radnym, który w gminie piastuje mandat, a nawiązanie takiego stosunku pracy uznaje za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu /ust. 4/. Art. 24b w ust. 1 zakazuje osobie wybranej na radnego wykonywania stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, lub wykonywania funkcji kierownika w jednostce organizacyjnej tej gminy. Wybór na radnego zobowiązuje taką osobę do zwrócenia się o udzielenie jej urlopu bezpłatnego, który obejmuje okres sprawowania mandatu, wraz z trzymiesięcznym okresem po jego wygaśnięciu /art. 24b ust. 2/. Termin do złożenia wniosku o taki urlop wynosi 7 dni od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Termin ten jest ustalony odmiennie w stosunku do radnych wykonujących funkcje kierownika w jednostce organizacyjnej przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji - wynosi on bowiem 6 miesięcy od dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki.
Rygory ustanowione cytowanymi przepisami w stosunku do radnych, którzy piastowali mandat w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1995 r. łagodził jej art.
8. Przewidywał on dwie sytuacje: w ust. 1 stanowił bowiem, że w przypadku radnego, który w dniu wejścia w życie ustawy pozostaje w stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, lub jest kierownikiem jednostki organizacyjnej tej gminy, niezłożenie w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, zaś w ust. 2 stanowił, że w przypadku radnego, będącego kierownikiem jednostki organizacyjnej przejętej lub utworzonej przez gminę po dniu wejścia w życie ustawy, termin, o którym mowa w ust. 1, liczy się od dnia przejęcia lub utworzenia tej jednostki.
O ile zapis ust. 1 nie nastręcza wątpliwości, że dotyczy osób zatrudnionych w urzędzie gminy lub pełniących funkcję kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w dniu 18 listopada 1995 roku, tj. w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, o tyle ust. 2 dotyczy również sytuacji, gdy stosunek pracy radnego został nawiązany po tym dniu. Ma to miejsce co najmniej w odniesieniu do jednostki organizacyjnej utworzonej po dniu wejścia w życie ustawy. Można sobie bowiem wyobrazić, że osoba mianowana kierownikiem jednostki przejętej po dniu wejścia w życie ustawy mogła być w niej zatrudniona /na innym stanowisku/ przed tą datą. Nie jest to natomiast możliwe w stosunku do kierownika jednostki utworzonej po dniu wejścia w życie ustawy /a więc nie istniejącej przed tą datą/. Stosunek pracy takiej osoby może się nawiązać dopiero w momencie utworzenia jednostki, a więc po dniu wejścia w życie ustawy.
Skoro w przepisie art. 8 ust. 2 ustawodawca przewidział, że w takim przypadku radny będzie miał 6 miesięcy od daty utworzenia jednostki do złożenia wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego i dopiero bezskuteczny upływ tego terminu /w myśl art. 8 ust. 1 /jest równoznaczny ze zrzeczeniem się mandatu, należy przyjąć /przy założeniu racjonalności ustawodawcy/, że przepis ten jest unormowaniem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 24a ust. 4 /nawiązanie stosunku pracy jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu/ w odniesieniu do tych radnych, którzy zostaną kierownikami jednostek przejętych lub nowo utworzonych przez gminę po dniu wejścia w życie ustawy.
Taki kierunek wykładni przepisu art. 8 ust. 2 ustawy znajduje wsparcie w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r. K 29/95 - OTK 1996 cz. I poz.
4. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdza: "Konkluzja ta /o sprzeczności art. 8 ust. 1 i 2/ z przepisami art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r./ pozwala Trybunałowi na zrezygnowanie z dalszej analizy art. 8 ust. 2, który w dużym stopniu pozostaje identyczny treściowo z art. 24b ust. 4 ustawy samorządowej. Nie można się jednak powstrzymać od uwagi, że przy stosowaniu tych przepisów mogą powstawać nieprawidłowości polegające na stałym tworzeniu przez gminę nowych jednostek organizacyjnych, co będzie stale uruchamiało bieg sześciomiesięcznego terminu dla dokonania wyboru pomiędzy zatrudnieniem a mandatem".
Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 8 ust. 1 i 2 skutkowało jego skreślenie, cytowanym wcześniej art. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r., zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw. Dalsze przepisy tej ustawy zawierają unormowania, których celem jest odwrócenie skutków skreślonego przepisu, oraz regulujące sytuacje powstałe przed wejściem w życie jej art. 2, przewidującego stosowanie art. 24b ustawy o samorządzie terytorialnym do radnych, którzy zostaną wybrani po dniu wejścia jej w życie.
Do przepisów tych należy art. 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 roku, którego ust. 1 przewiduje między innymi utratę mocy prawnej zrzeczenia się mandatu radnego, jeżeli wynikło ono z okoliczności przewidzianych w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r., jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1996 roku mandat nie został ponownie obsadzony. Skoro, co wywiedziono na wstępie, zrzeczenie się mandatu radnego przez Jana N. nastąpiło w warunkach określonych w art. 8 ust. 2 /radny został mianowany kierownikiem nowo utworzonej po dniu wejścia w życie ustawy jednostki organizacyjnej podległej gminie i z tej przyczyny zrzekł się mandatu radnego przed upływem 6 miesięcy od daty utworzenia tej jednostki/, a jego mandat do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 1996 roku nie został obsadzony, pogląd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, iż znajduje w sprawie zastosowanie art. 4 ust. 1 tej ustawy, jest uzasadniony.
W konsekwencji zastosowania art. 4 ust. 1 zrzeczenie się mandatu przez radnego Jana N. utraciło moc, co czyni uchwałę Rady Gminy, stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu, sprzeczną z przepisami art. 109 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 387/. Przepisy te stanowią, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek zrzeczenia się mandatu /art. 109 ust. 1 pkt 2/ oraz że wygaśnięcie mandatu radnego z tej między innymi przyczyny stwierdza właściwa rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od jej wystąpienia.
Ustawa z dnia 5 lipca 1996 roku weszła w życie, jak już wcześniej zaznaczono, 8 sierpnia 1996 roku, zaś unieważnioną uchwałę podjęto 27 grudnia 1996 roku, a więc już po utracie mocy prawnej zrzeczenia się mandatu przez radnego Jana N. W tej sytuacji nie ma możliwości stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, skoro art. 109 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin wymaga zrzeczenia się mandatu jako podstawy do stwierdzenia jego wygaśnięcia przez radę gminy.
Mając na względzie przytoczone okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.