Uzasadnienie
SA/Rz 330/02
Decyzją z dnia [...].11.2001r. nr [...] Komendant Powiatowej Policji działając na podstawie art. 94 ustawy o Policji z dnia 6.04.1990r. oraz § 6 ust.2 i § 5 ust.1 i ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30.09.1997r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. nr 76, poz. 709) postanowił orzec o zwrocie 2 norm przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w wysokości 5.960 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że J. Z. pełnił służbę w KP S., a do służby w Policji został przyjęty od 1978r. Decyzją nr [...] z [...].06.1989r. Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny położony w S. przy ul. [...], w którym zamieszkał wraz z całą rodziną. Decyzją nr [...] z [...].01.1993r. Komendant Rejonowy Policji przyznał J. Z. pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego w formie zaliczkowej z uwzględnieniem wszystkich członków rodzin.
Zarówno we wniosku jak i w decyzji o przyznaniu pomocy budowlanej funkcjonariusz zgłosił do przekazania zajmowane mieszkanie służbowe w całości na rzecz Komendy Rejonowej Policji. Decyzją nr [...] z [...].07.1998r. otrzymał pomoc finansową w pełnej wysokości to jest z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. W myśl § 6 ust.1 i ust.2 wyżej powołanego zarządzenia w przypadku, gdy policjant skorzystał z pomocy zaliczkowej przed dniem wejścia w życie zarządzenia, jeżeli cel pomocy finansowej nie został zrealizowany, wydaje się decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w pełnej wysokości wg stawek przysługujących w dniu, w którym upłynęły 3 lata od dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do policjanta zajmującego lokal mieszkalny, będący w dyspozycji organu określonego w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali decyzję o przyznaniu pomocy finansowej wydaje się pod warunkiem opróżnienia tego lokalu przez wszystkie zamieszkałe w nim osoby i przekazania lokalu do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy.
Z treścią tego zarządzenia J. Z. został zapoznany w momencie udzielania pomocy finansowej tj. 7.07.1998r. W związku z niedotrzymaniem zobowiązań ze strony J. Z. i nierozliczeniem otrzymanej pomocy finansowej organ zobowiązany był wydać decyzję o zwrocie dwóch norm pomocy finansowej, to jest na osoby, które pozostały w lokalu służbowym położonym w S. Od tej decyzji złożył odwołanie J. Z., w którym stwierdził, że pomoc ta została przyznana mu zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odwołaniu podniósł, że w 1995r. rozwiódł się ze swoją żoną i dla dobra służby przeprowadził się do domu swoich rodziców w miejscowości R. Dwie córki wyszły za mąż i posiadają własne rodziny. Zatem przepisy ustawy w tym przypadku nie mają zastosowania.
Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...].01.2002r. Nr [...] działając na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 131, poz.1469) i § 5 ust.1 pkt 1 i ust. 2 i 4 w zw. z § ust.2 i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468) i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o zwrocie pomocy finansowej przyznanej na budowę domu w wysokości 4 norm zaludnienia po 3.377 zł. każda, w łącznej wysokości 13.508 zł. jednorazowo w terminie do 28.02.2002r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że pomoc została udzielona w pełnej wysokości dwoma decyzjami Komendanta Policji nr [...] z dnia [...].01.1993r. i decyzją nr [...] z dnia [...].07.1998r.
Zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia powołanego na wstępie strona powinna opróżnić zajmowany lokal wraz ze wszystkimi osobami uwzględnionymi przy przyznawaniu pomocy finansowej pod rygorem zwrotu tej pomocy. W dniu 13.06.1995r. Sąd Wojewódzki w P. orzekł rozwód małżeństwa zawartego przez J. Z. z J. Z. z domu D. Po uzyskaniu rozwodu J. Z. wyprowadził się do rodziców, a w mieszkaniu pozostała była żona wraz z córkami. Budowa domu, na którą J. Z. otrzymał pomoc finansową została ukończona, a sam zainteresowany zameldował się w tym domu 19.11.2001r. Zgodnie z cyt. na wstępie przepisami w stosunku do policjanta zajmującego lokal mieszkalny, będący w dyspozycji organu określonego w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali, decyzję o przyznaniu pomocy finansowej wydaje się pod warunkiem opróżnienia tego lokalu przez wszystkie zamieszkałe w nim osoby i przekazanie lokalu do dyspozycji organu w ciągu 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej – pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy.
Do ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Skoro zainteresowany nie dopełnił obowiązku opróżnienia zajmowanego lokalu przez wszystkie zamieszkałe w nim osoby - pomoc finansową należało przypisać do zwrotu w ilości 4 norm zaludnienia uwzględnionych w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, a nie jak uczynił to organ I instancji z uwzględnieniem tylko 2 norm zaludnienia. Z tych też względów organ II instancji orzekł jak w sentencji decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. Z. stwierdził, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do zamieszkania w 1999r. zostały udostępnione pokoje służbowe w nowym budynku Komisariatu Policji w S., które nie zostały wykorzystane na biura z uwagi na wakaty etatowe w Policji. W tych pokojach nie planował stałego zamieszkiwania, dlatego też zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej na budowę domu. Ze względu na to, że pożycie małżeńskie przestało się dobrze układać doprowadził, do zniesienia z dniem 1 listopada 1992r.ustawowej wspólności majątkowej wyrokiem Sądu Rodzinnego w P. (sygn. akt [...]).
Następnie 15.06.1995r. został orzeczony rozwód skarżącego z J. Z. wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w P. (sygn. akt [...]). W wynajmowanych pomieszczeniach w S. zamieszkiwał od 29.01.1990r. do 15.02.1995r. i dla dobra służby był zmuszony przeprowadzić się do swoich rodziców do miejscowości R. O opuszczeniu pomieszczeń poinformował pisemnie Komendanta Rejonowego. Na bieżąco informował też o zniesieniu wspólności majątkowej jak i rozwodzie. W związku z powyższym przedstawione w decyzji nr [...] z dnia [...].01.2002r. postanowienia nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązujących w tym okresie przepisów ustawy i wniósł o uchylenie tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki komendant Policji wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę powołał się jeszcze na oświadczenie skarżącego o niemożliwości dotrzymania zobowiązania dotyczącego opróżnienia zajmowanego lokalu (brak w aktach sprawy). Dodatkowo wyjaśnił, że co do zasady zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, jednakże organ II instancji postanowił orzec o jednorazowym zwrocie kwoty 13.508 zł. (4 normy zaludnienia) w terminie do 28.02.2002r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy niniejsza sprawa), podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art.1 wspomnianej ustawy, z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest, co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli wyznacza art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§1 pkt 1 lit.a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego(§ 1 pkt 1 lit.b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit.c).
Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.
Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt udzielenia pomocy finansowej na budowę domu J. Z. w pełnej wysokości, to jest z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia, zgodnie z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej (karta akt adm. nr 2) oraz wykorzystanie jej na cele zgodnie z jej przeznaczeniem.
Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji uchylił w całości decyzję Komendanta Policji w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej w zakresie 2 norm zaludnienia na kwotę 5.960 zł i orzekło zwrocie kwoty 13.580 zł (równowartości 4 norm zaludnienia) jednorazowo w terminie do 28.02.2002r.
Materialnoprawną podstawą do orzekania dla organu I instancji był przepis art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. nr 7, poz. 58 ze zm.), zwana dalej ustawą oraz zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. nr 76, poz. 709). Zarządzenie to utraciło moc prawną z dniem 1 grudnia 2001r. W dacie tej weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji i stanowiło materialnoprawną podstawę do wydania decyzji przez organ II instancji.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjną decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. sprawa. Sytuacja taka wystąpi, jeżeli akt lub czynność dotyczy tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu tego samego stanu faktycznego oraz podstawy prawnej. (patrz: T.Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wa-wa 1996r s.200).
Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie może rozszerzyć zakresu sprawy. W wyroku z 15.9.1995r. IV SA 368/95 (nie publ.) NSA stwierdził, że z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 k.p.a. "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi naruszenie prawa (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego – wydanie 6 Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004r. str. 593 teza nr 2).
W rozpoznawanej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja zmiany przepisów, stanowiących podstawę orzekania oraz zmiana zakresu przedmiotowego poprzez jego rozszerzenie przez organ odwoławczy. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1468) w § 8 stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jego wejścia w życie. Zgodnie z tym przepisem do sprawy ma zastosowanie niniejsze rozporządzenie i w tej sytuacji organ winien był zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie był on uprawniony w postępowaniu odwoławczym przy zmianie przepisów do reformatoryjnego orzekania w sprawie.
Zgodnie natomiast z ust. 2 § 7 tego rozporządzenia w stosunku do policjanta zajmującego lokal mieszkalny będący w dyspozycji organu decyzję o przyznaniu pomocy finansowej wydaje się pod warunkiem opróżnienia tego lokalu przez wszystkie zamieszkałe w nim osoby i przekazania lokalu do dyspozycji organu w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty pomocy finansowej pod rygorem zwrotu przyznanej pomocy. Przepis taki obowiązywał również ww. powołanym zarządzeniu, a w punkcie 11 wniosku skarżący zawarł stosowne oświadczenie, że nastąpi opróżnienie zajmowanego lokalu (karta akt adm. nr 2), co znalazło odzwierciedlenie w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej nr [...] z [...].01.1993r.
Sąd uznał, że w tym przedmiocie organy udzielające pomocy finansowej działały zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodu, z którego wynikałoby, że mieszkanie w S. przy ul [...] nie zostało opróżnione. Tym samym nastąpiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ odwoławczy naruszył też przepis art. 139 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten zawiera zasadę, zgodnie, z którą nie można orzekać na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie z wyjątkami wynikającymi z tego przepisów.
Respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być zawsze poddawane niezwykle wnikliwej kontroli. Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się jest zobowiązany wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 patrz: wyrok NSA z 6.2. 1989r., IV SA 1101/88 Kodeks System KPA edycja pierwsza C.H. BECK Warszawa 2004r. str. 302 pkt 7). Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie, dlatego też został naruszony przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 139 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu niezbędne będzie ustalenie, czy mieszkanie położone w S. przy ul. [...] zostało opróżnione, a następnie zgodnie z obowiązującymi przepisami wydać decyzję administracyjną, która będzie odpowiadało wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł również o ochronie tymczasowej, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy w zw. z art. 97 powołanej na wstępie rozważań ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.