Uzasadnienie
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z dnia 8 grudnia 1999 r. (...), wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia Tadeusza J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 5 listopada 1999 r. wstrzymujące prowadzenie przez Tadeusza J. bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z budową nawierzchni na drodze gminnej /działce nr 395/4/ w miejscowości S., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swe stanowisko wskazał, że przedmiotowa działka będąca drogą gminną przylega do działki Tadeusza J., który potwierdził wykonanie jej utwardzenia poprzez nawiezienie gruzu. Oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazały kontynuację tych robót. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ organ nadzoru budowlanego wstrzymuje roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; roboty prowadzone przez Tadeusza J. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
Tadeusz J. nie mógł uzyskać takiego pozwolenia, gdyż droga jest własnością gminy i nie miał prawa prowadzić na niej żadnych robót budowlanych. Wyjaśniono również, że w ciągu 2 miesięcy od wstrzymania samowolnie prowadzonych robót, organ I instancji rozstrzygnięcie o dalszych losach wykonanych robót, uzupełniając jednocześnie materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające przymioty stron postępowania. Sprawa zaś budynku mieszkalnego wraz z przyłączami Marii Sokół stanowi przedmiot odrębnego postępowania i nie może być rozpatrywana łącznie, gdyż organy administracji rozstrzygają sytuację prawną wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie.
Na to postanowienie Tadeusz J. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając, że jest krzywdzące, zaś sprawa rozpatrzona została powierzchownie i nierzetelnie. Skarżący wyjaśnił, że droga którą próbował naprawić - a nie budować jej nawierzchnię - jest drogą gminną, powstałą w wyniku scalenia gruntów w 1981 r. i mającą umożliwić dojazd do działki nr 394, której stał się właścicielem w późniejszym czasie. Właścicielka działki sąsiadującej z drogą 395/4, zaużytkowała /zaorała/ ją i dojazd do wcześniej wymienionej działki stał się niemożliwy. Po dwóch latach starań uprawnione przedsiębiorstwo geodezyjne ponownie wskazało granice i drogi. Działki nr 393 i 394, stanowiące jego własność, w MPO przeznaczone są na gospodarstwo rybne. Powstaje na nich staw rybny jako efekt rekultywacji zdewastowanego gruntu przez Rolniczą Spółdzielnię produkcyjną, a przy robotach związanych z rozbudową stawu i regulacją brzegów od strony południowej nie ma dojazdu.
Droga 395/4 umożliwia prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa, tym bardziej że urobek pozyskiwany z prac rekultywacyjnych musi być wywieziony poza granice działek nr 393 i 394. Nadto powodem utrzymania drogi w stanie nadającym się do korzystania z niej jest to, że jego gospodarstwo będzie funkcjonować jako gospodarstwo agroturystyczne i w związku z tym musi umożliwić klientowi dojazd samochodem. Skarżący stwierdził również, że zamiast uznania ze strony pracowników Urzędu Gminy W. i Nadzoru Budowlanego w J. "za dbałość o mienie gminne" pociągany jest do odpowiedzialności, gdy jednocześnie tolerowana jest samowola budowlana popełniona przez Marię S. W piśmie do Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż wspólnie z mieszkańcami naprawili drogi i ulice, by można było z nich korzystać i nieprawdziwe jest twierdzenie, że "przyznał się do budowania nawierzchni tej drogi". Odnośnie znajdującego się na drodze gruzu i kamieni wyjaśnił, że jest to pozostałość z okresu, gdy działał sztab anty powodziowy; wówczas zadecydowano o zasypaniu kolein na drodze gruzem.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn zawartych w zaskarżonym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona. Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zaskarżony akt i postępowanie poprzedzające jego wydanie odpowiada przepisom prawa, zarówno materialnego i procesowego. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie z dnia 8 grudnia 1999 r. wydano w postępowaniu dotkniętym wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepisy art. 7 i art. 77 par. l Kpa nakładają na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli.
Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie nie wywiązały się należycie z powyższych obowiązków.
Wydając postanowienie z dnia 5 listopada o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową nawierzchni drogi gminnej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 395/4 w miejscowości S., przez Tadeusza J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. jako podstawę prawną powołał art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Przyjął równocześnie, że wykonane zostało utwardzenie drogi gminnej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a do wykonania tych robót "przyznał się" Tadeusz J. Takie stanowisko podzielił organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu.
Przepis art. 50 Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych nie będących budową; zatem będą to prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane m.in. gdy są one wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia /art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego/. Wprawdzie w podstawie prawnej organ I instancji nie wskazał prawidłowo /szczegółowo/ przepisu uzasadniającego wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych na działce nr 395/4, jednakże z treści uzasadnienia wydanego postanowienia bez wątpienia wynika, że miał na uwadze sytuację przewidzianą we wskazanym wyżej przepisie. Z kolei z zestawienia przepisów art. 29 ust. 2 pkt 7 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że remont drogi nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi.
Organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie przyjęły, że wykonywane na działce nr 395/94 /droga gminna/ roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, co zatem oznaczać musi, że w ich ocenie iż był to remont drogi. Taki pogląd, w świetle lektury akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, jest przedwczesny i nie zasługuje na akceptację.
Nasuwają się bowiem wątpliwości zwłaszcza, że w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji na określenie przedmiotowych robót posłużono się różnymi określeniami np. w sentencji - budową, zaś w uzasadnieniu stwierdzono, iż wykonane zostało utwardzenie drogi poprzez nawiezienie gruzu rozbiórkowego. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy w konkretnym przypadku w istocie rzeczy ma miejsce budowa czy też remont drogi.
Natomiast w zalegającym w aktach sprawy (...) piśmie skarżącego z dnia 14 września 1999 r. podał on: "(...) razem z innymi mieszkańcami dzielnicy M. poprawialiśmy - w czynach społecznych - szereg dróg i ulic. Wszystko po to, by można je użytkować zgodnie z ich przeznaczeniem. Całkiem po prostu, by można było jeździć musieliśmy /i musimy/ je naprawiać". Nadmienić przy tym wypada, że w skardze Tadeusz J. podniósł, iż znajdujący się na drodze /działka nr 395/4/ gruz jest pozostałością z okresu, gdy sztab powodziowy "zdecydował" o zasypaniu kolein na tej drodze. Ta okoliczność znajduje potwierdzenie w dołączonych do odwołania skarżącego od decyzji z dnia 31 grudnia 1999 r. (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - załącznikach, a znajdujących się w aktach niniejszej sprawy.
Nasuwają się zatem uzasadnione i istotne zarazem wątpliwości odnośnie charakteru robót budowlanych co do których nakazano wstrzymanie ich wykonywania, a także w szczególności, czy adresatem rozstrzygnięcia w tym zakresie powinien być rzeczywiście skarżący.
Bezsporne bowiem jest, że właścicielem działki nr 395/4 jest Gmina W. Wyciągnięty zaś przez organy obu instancji wniosek z pisma skarżącego z dnia 14 września 1999 r., zwłaszcza w świetle cytowanego wyżej jego fragmentu, idzie zbyt daleko. Treść bowiem tego pisma w sposób wyraźny wskazuje, że naprawa przedmiotowej drogi i innych dróg gminnych odbywała się "w czynie społecznym", a więc nie tylko przy udziale skarżącego. Stąd też poczynienie jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Wady postępowania wskazane wyżej czynią zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji dotkniętymi naruszeniami prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono, jak w sentencji wyroku.