Uzasadnienie
Wojewoda P. decyzją z dnia 21 lutego 2000 r. (...) działając na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Krystyny i Adama Sz. od decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 21 września 1999 r. (...) uzupełnionej postanowieniem z dnia 6 października 1999 r., udzielającej pozwolenia Powszechnej Spółdzielni Spożywców "Społem" w Rz. na użytkowanie pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr 1409 obr. 208 położonego przy ul. P. w Rz. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana po uchyleniu przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 3 listopada 1998 r. SA/Rz 437/97.
We wskazaniach co do dalszego postępowania dowodowego Sąd zalecił uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie uciążliwości akustycznej i skażenia środowiska spalinami wywołanymi funkcjonowaniem tego obiektu budowlanego z koniecznością oceny tej kwestii przez biegłego z zakresu ochrony środowiska. Stwierdzone zostało w postępowaniu odwoławczym, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku, a w szczególności nie zwrócił się do biegłych o wydanie opinii w zakresie uciążliwości akustycznej i skażenia środowiska spalinami wywoływanymi funkcjonowaniem tego obiektu. Nie przeprowadził żadnych czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego w tej materii, a które to uchybienia wymagają uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części i uzasadniają uchylenie decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółdzielnia Spożywców "S." w Rz. reprezentowana przez radcę prawnego Jadwigę W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W argumentach skargi podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego jak również przepisów prawa materialnego.
Przepis art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawa budowlanego /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ wskazuje, że podstawą do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie przez organ w tym postępowaniu, że obiekt ten jest zdatny do użytkowania. Stwierdzenie to może być wykazane wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego również zasadami doświadczenia życiowego. Organ I instancji wbrew twierdzeniom organu odwołującego przeprowadził w sprawie wyczerpujące postępowanie dowodowe tj. uwzględnił przy wydaniu tej decyzji ustalenia wynikające z tekstu szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Nowe Miasto, oświadczenia złożonego przez bezpośredniego sąsiada tego obiektu Zbigniewa P., oraz uwzględnił wniosek 342 mieszkańców tego osiedla w imieniu których wystąpiła Rada Osiedla "P." w Rz. o pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu budowlanego tj. pawilonu handlowego.
Skarżąca zarzuca, że żaden przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku zasięgania opinii biegłych w tego rodzaju sprawach, jak również organ odwoławczy w uzasadnieniu zakażonej decyzji nie wskazuje przepisu z którego by wynikał tego rodzaju obowiązek. Okolicznością taką nie może być zdaniem skarżącej wniosek Krystyny i Adama Sz. Wniosek ten został przez organ I instancji oceniony zgodnie z normą art. 79 Kpa. Wydając decyzję organ przyjął brak potrzeby powoływania biegłego eksperta w tej materii skoro reguły doświadczenia życiowego poparte uprzednio oględzinami terenu w sposób jednoznaczny wskazują, że użytkowanie pawilonu handlowego przy ulicy P. w Rz. nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia, a pawilon handlowy nie należy do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska mogących pogorszyć stan środowiska.
Natomiast stan techniczny pojazdów mechanicznych dostarczających towar do pawilonu handlowego nie ma żadnego wpływu na treść wydanej decyzji, bowiem o dopuszczalności pojazdów mechanicznych do ruchu decydują przepisy o ruchu drogowym a nie przepisy prawa budowlanego. Zobowiązanie organu do zasięgnięcia opinii biegłego eksperta jest niemożliwe do zrealizowania z tej przyczyny, iż uprawnienia dotychczasowych biegłych w zakresie ocen oddziaływania inwestycji na środowisko z listy prowadzonej przez MOŚZNiL z dniem 31 grudnia 1999 r. utrąciły moc, a Wojewoda nie ma możliwości ich powołania wobec braku przepisów wykonawczych. W dalszych argumentach skargi skarżąca wyjaśnia, że organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył normy prawa procesowego a wyrażone wart. 138 par. 2 zw. Z art. 136 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
W replice na zarzuty złożone w skardze wyjaśnił, iż główną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest nie zrealizowane przez organ I instancji zalecenia zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 1998 r. SA/Rz 437/97 w kwestii wyjaśnienia i wykazania w sposób jednoznaczny, że użytkowanie spornego obiektu budowlanego nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i wydanie opinii w tej mierze przez biegłego, ze wskazaniem, iż zalecenia Sądu wiążą organ w tej sprawie. Zarzut niemożliwości wykonania zalecenia Sądu w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ocen oddziaływania inwestycji na środowisko jest chybiony, bowiem na przełomie 1999 r. i 2000 r. Wojewoda P. powołał 21 biegłych z tego zakresu, z którą to listą można się zapoznać w Wydziale Ochrony Środowiska P. Urzędu Wojewódzkiego w Rz. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 138 par. 2 w zw. z art. 136 Kpa. organ wyjaśnił, że wykazane uchybienia nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego należy do organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga skarżącej Spółdzielni PSS "S." w Rz. jest nie uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej na zasadach ustalonych w niniejszej ustawie.
Zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych z mocy art. 21 cyt. ustawy sprowadza się do zbadanie jej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Oznacza to, że decyzja podlega uchyleniu Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik /art. 22 ust. 2 ustawy o NSA/.
Dokonując kontroli we wskazanym zakresie i nie będąc przy tym związany granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art. 138 par. 2 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Przekazując sprawa organ ten może wskazać Jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Honorując zasadę wyrażoną w wyżej cytowanym przepisie, zgodnie z którą postępowanie administracyjne winno zakończyć się na poziomie II instancji, uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania tylko wówczas, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego.
Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym.
Dopuszczalność przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że przepis a art. 138 par. 2 Kpa w zw. z art. 136 Kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego rodzaju decyzji określony zakres postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części"
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe przy uwzględnieniu art. 136 Kpa.
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 par. 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 par. 2 Kpa /wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 38 wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - nie publ. Przechodząc do ceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że odpowiada prawu i nie zostały naruszone normy prawne wyżej opisane.
W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 3 listopada 1998 r. SA/Rz 437/97, uchylającym decyzję organu I i II instancji orzekającą o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W wyroku tym. Sąd ocenił postępowanie poprzedzające jej wydanie jako niepełne a decyzję uznał za przedwczesną, kwestionując brak ustaleń i opinii biegłego w zakresie oceny uciążliwości akustycznej i skażenia środowiska spalinami wywołanymi funkcjonowaniem spornego obiektu budowlanego. We wskazaniach, co do dalszego postępowania Sąd zalecił uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska w tym zakresie podkreślając, że do problemu skażenia spalinami organ w ogóle się nie odniósł i nie zgromadził żadnego materiału dowodowego, zalecając przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnienie postępowania dowodowego w tym kierunku.
Organ I instancji nie wykonał zaleceń Sądu, ograniczył postępowanie dowodowe po uchyleniu decyzji do oceny oświadczenia złożonego przez bezpośredniego sąsiada tego obiektu Zbigniewa P. i żądań mieszkańców tego osiedla, pominął zalecenia Sądu co do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska oraz przeprowadzenia dowodów co do skażenia środowiska spalinami wywołanymi funkcjonowaniem tego obiektu.
Wyjaśnienia wymaga, że z mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądowym może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany /po wydaniu wyroku/ stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. Naruszenie zasady związania ocen prawną przez organ administracji stanowi, wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, poprzez uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia istotnego zarzutu co do uciążliwości akustycznej i skażenia środowiska spalinami wywołanymi funkcjonowaniem tego obiektu budowlanego dopuszczenia dowodu z biegłego z zakresu ochrony środowiska w celu wydania opinii w tym zakresie.
W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 par. 2 Kpa nie narusza prawa i z tych względów Sąd skargę oddalił stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.