Uzasadnienie
SA/Rz 455/03
Decyzją z [...] grudnia 2002r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał J. C. zaniechanie dalszych robót przy budowie budynku mieszkalnego – pracowni artystycznej zlokalizowanego na działce nr 1441 w K. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że inwestorka przystąpiła do realizacji przedmiotowego budynku na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] i do 1999r. zrealizowała budynek w stanie surowym zamkniętym. Budynek został wykonany w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia, tak co do lokalizacji od granicy z nieruchomością sąsiednią, gdyż nie zachowano wymaganej odległości 4 m ściany budynku, w której znajdują się okna oraz wzniesienia 3 kondygnacje nadziemne zamiast 1 podziemnej i 2 nadziemnych.
Ponadto nie został ustanowiony też kierownik budowy, ani osoba pełniąca obowiązki nadzoru inwestorskiego. Wobec stwierdzonych istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2002 nr [...] wstrzymał prowadzenie dalszych robót, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2000r nakazał J. C. przedłożenie określonych dokumentów w terminie do 31 grudnia 2000r. Niezłożenie w terminie żądanych dokumentów oraz zaistniałą przerwa w prowadzeniu robót budowlanych, skutkującą utratą ważności pozwolenia na budowę, stanowiły przesłanki do wydania decyzji o zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych. Argumenty uzależniające opracowanie projektu dokończenia budowy od spraw związanych ze zwrotem części sąsiedniej działki nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dokumentami.
W odwołaniu J. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem został naruszony jej interes prawny i jest krzywdząca. Wydała pieniądze na budowę spornego budynku i nie może ponosić negatywnych skutków z powodu przewlekłego działania organów geodezyjnych w sprawie o zwrot nieruchomości. W trakcie prowadzenia budowy korzystała z porad inżyniera i fachowych robotników, którzy sugerowali rezygnację z kondygnacji podziemnej ze względu na sąsiedztwo z rzeką. W czerwcu 2000r. przeprowadziła inwentaryzację budynku i wydała pieniądze na projekt przyłącza gazowego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Wykonanie projektu na dokończenie budowy uzależniona jest od zakończenia postępowania o zwrot części nieruchomości.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzje, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane właściwy organ jest zobowiązany nakazać w drodze decyzji na podstawie art. 51 ust. 2 tej ustawy zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Jednocześnie stwierdził, że nakazie zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budynku będącym w stanie surowym zamkniętym wybudowanym bez nadzoru osoby posiadającej wymagane uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z jednoczesnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę jest niewłaściwe. Zgodnie z zawartym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2000r. pouczeniu, że w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku w oznaczonym terminie spowoduje to wydanie nakazu rozbiórki obiektu organ I instancji winien wszcząć postępowanie w sprawie rozbiórki przedmiotowego obiektu, a następnie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na konieczność zachowania reguł wynikających z art. 15 i art. 139 k.p.a. organ orzekł jak w sentencji decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca J. C. wniosła o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja nakazująca wszczęcie postępowania o nakazanie rozbiórki jest niezgodna z prawem, gdyż budynek od fundamentów do przykrycia dachu został wykonany przed 1995r. dlatego nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. W pozostałym zakresie wskazała na argumenty, które były już podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwaną dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone (tak jak niniejsza sprawa) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej w skrócie u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).
Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003r. nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] nakazującą J. C. zaniechania dalszych robót przy budowie budynku mieszkalnego-pracowni artystycznej, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) zwaną dalej Prawo budowlane, który stanowi, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (nałożenia wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskaniem pozwolenia na ich wznowienie oraz określenie terminu na do wykonania tych czynności), właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Normatywna treść tego przepisu określa swoistego rodzaju sankcję w stosunku do inwestora, który w wyznaczonym terminie nie zrealizował obowiązków nałożonych decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
Należy też zauważyć, iż w ust. 2 art. 51 Prawa budowlanego ustawodawca nie określił kryteriów, którymi winien kierować się organ dokonując wyboru pomiędzy nakazaniem zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórki obiektu. Brzmienie cytowanego wyżej przepisu uprawnia do stwierdzenia, że wydawane w tym trybie decyzje mają po pierwsze charakter obligatoryjny, wobec użycia przez ustawodawcę wyrażenia "właściwy organ nakazuje", a po drugie charakter uznaniowy, gdyż wybór jednej z wymienionych sankcji został pozostawiony organowi orzekającemu, bez wprowadzenia jakichkolwiek wskazań w tym zakresie.
Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór ten nie może być dowolny, albowiem musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co winno znaleźć potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji. (por. wyrok NSA z 2.2.1996r., II SA 2875/95 Wokanda 1996/6/32).
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że strona nie wykonała czynności nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].04.2000r. nr [...], a to: inwentaryzacji geodezyjnej zagospodarowania działki, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania terenem na cele budowlane w terminie do 31.12.2000r. oraz opisania ustalonego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie podał motywów, którymi kierował się nakazując zaniechanie dalszych robót przy budowie budynku, mając na względzie istniejący stan faktyczny, który wyznacza granice uznania administracyjnego. Zaniechanie tego obowiązku powoduje, że istota rozstrzygnięcia pozostaje dla strony niezrozumiała, tym samym organ naruszył zasadę przekonywania stron, której to realizacji służy między innymi przepis art. 107 § 3 k.p.a., wymieniający elementy treści uzasadnienia decyzji administracyjnej.
W oparciu o akta administracyjne sprawy, Sąd stwierdził również, że został naruszony przepis art. 61 § 4 k.p.a., w myśl którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W prowadzonym postępowaniu pierwszą czynnością skierowaną do strony było doręczenie decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia robót budowlanych, zatem naruszono przepis art. 10 § 1 k.p.a. zapewniający stronie prawo do czynnego udziału na każdym etapie postępowania.
Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że nieuprawnione są zalecenia organu II instancji, zobowiązujące organ I instancji do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przekazanie pełnej kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organowi odwoławczemu. Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 5.03.1990r. IV SA 546/89 niepublikowany).
Nie jest również prawdziwe twierdzenie organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji o tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...].04.2000r. nr [...] nakładającej obowiązek wykonania nakazanych czynności w wyznaczonym terminie pouczył stronę, że skutkiem niedochowania terminu będzie wyłącznie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Sąd stwierdził, że z treści pouczenia umieszczonego w decyzji wynika, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
Wobec wskazanych wyżej naruszeń prawa przez organ I instancji, które zostały pominięte w ocenie prawnej przez organ II instancji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, jednakże z przyczyn wskazanych przez Sąd.
W tej sytuacji organ I instancji będzie zobligowany do prowadzenia postępowania od początku, mając jednak na względzie wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a przede wszystkim brak związania zaleceniami, co do treści przyszłej decyzji.
Oddalając skargę Sąd kierował się zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 7 P.p.s.a., zobowiązującej Sąd do podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest obowiązek prowadzenia przez organ I instancji postępowania od początku. Jednakże jak to już zostało stwierdzone organ ten nie jest związany zaleceniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, co do treści ponownie wydanej decyzji.
Nie sposób nie odnieść się do wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i działań podejmowanych przez skarżącą. Znaczący dla oceny sprawy jest bowiem długi czas pomiędzy upływem terminu wyznaczonym na wykonanie określonych czynności, a datą wydania decyzji przez organ I instancji, gdyż decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót przy budowie budynku została wydana [...].12.2002r., a więc po upływie dwóch lat.
Wydatkowane pieniądze na inne cele, co prawda związane z kontynuacją budowy, w pierwszym rzędzie powinny być wykorzystane na wykonanie czynności zmierzających do legalizacji budowy.
Mając na uwadze przedstawiony stan prawy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.