Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 1995 r. (...) Prezesa Głównego Urzędu Ceł po rozpatrzeniu zażalenia zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce na postanowienie Dyrektora Urzędu Celnego w P. z dnia 30 listopada 1994 r. (...), uznające wniesione zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione, utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę materialnoprawną podano art. 18 oraz art. 33 i art. 34 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./. Ustosunkowując się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, w tym błędu co do osoby zobowiązanego, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu z zastosowaniem karnetu TIR /Konwencja TIR/ sporządzonej w Genewie w dniu 14 sierpnia 1975 r. /zał. do Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/ stowarzyszenie poręczające /Zrzeszenie/ zobowiązane jest do zapłaty kwot wymienionych w ust. 1 wyżej wymienionego art. 8 na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których należne są te kwoty.
Zrzeszenie ponosi więc odpowiedzialność - jako gwarant - za wszelkie należności celne i inne, które przypadają Skarbowi Państwa od towarów przywożonych, wywożonych i przewożonych przez polski obszar celny na podstawie karnetów TIR wydanych przez Zrzeszenie, z tym że odpowiedzialność ta organizowana jest do kwoty stanowiącej równowartość 50.000 USD od jednego karnetu TIR. W niniejszej sprawie nie nastąpił więc - zdaniem organu - błąd co do osoby zobowiązanego. Organ uznał również za bezzasadny zarzut braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia wymaganego na podstawie art. 15 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem upomnienie to zostało doręczone Zrzeszeniu w dniu 12 września 1994 r. o czym świadczy pieczęć ZMPD i podpis znajdujący się na kopii upomnienia z dnia 6 września 1994 r. (...). Organ wyjaśnił również - w odpowiedzi na zarzut "dowolnego sposobu prowadzenia egzekucji" - że Zrzeszenie nie zostało należycie powiadomione o niezwolnieniu karnetu TIR (...) jak również otrzymało - jako gwarant - decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w P. z dnia 14 października 1993 r. (...) wymierzającą cło i obliczającą podatek obrotowy za towary przewożone z zastosowaniem karnetu TIR (...).
Ponadto, pismem z dnia 14 lutego 1994 r. uzupełnionym pismem z dnia 4 marca 1994 r. Dyrektor Urzędu Celnego w P. wezwał Zrzeszenia do uiszczenia należności celnych i podatkowych w wysokości kwoty gwarancyjnej od karnetów TIR.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, Zrzeszenie zarzuciło naruszenie art. 5 i art. 33 pkt 1, 2, 4 i 6 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zażądało uchylenia zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. Uściślając swe stanowisko Zrzeszenie ponownie podniosło zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, uzasadniając go tym, że zgodnie z art. 8 ust. 7 Konwencji TIR, Zrzeszenie występuje w charakterze poręczyciela i jako poręczyciel staje się obok dłużnika głównego dłużnikiem pomocniczym zobowiązanym do spełnienia przedmiotowego świadczenia dopiero w przypadku niewyegzekwowania należących kwot od posiadacza karnetu TIR. W niniejszej sprawie wezwanie do zapłaty z dnia 14 lutego 1994 r. oraz tytuły wykonawcze (...) z dnia 4 listopada 1994 r. jako bezpośrednio zobowiązanego wskazują Zrzeszenie, co jest błędem co do osoby zobowiązanego.
Dłużnikowi głównemu tj., posiadaczowi karnetu TIR nr 9092764 nie doręczono nawet upomnienia wymaganego w myśl art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także nie wystawiono wobec niego tytułu wykonawczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i dodając, iż stosownie do treści art. 8 ust. 7 Konwencji TIR, organy celne powinny w miarę możliwości przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszania poręczającego, zażądać ich zapłaty od osoby lub osób, od której lub których kwoty bezpośrednio się należą. Na podstawie cytowanego wyżej przepisu, organy celne nie są bezwarunkowo zobowiązane do dochodzenia należności Skarbu Państwa od posiadacza karnetu TIR, którym jest na ogół przewoźnik zagraniczny i wobec którego prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest na ogół nieskuteczne. Tym niemniej, w niniejszej sprawie Urząd Celny w P. pismem z dnia 11 lutego 1994 r. poinformował wszystkie urzędy celne, iż bezskutecznie usiłuje wyegzekwować należności celne i podatkowe od przewoźników wymienionych w tym piśmie, w tym m.in. posiadacza karnetu TIR (...) i w związku z powyższym prosi o zatrzymanie środków przewozowych należących do tych przewoźników na zabezpieczenie ich zobowiązań wobec Skarbu Państwa.
W sprawie zgłosił udział prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Rzeszowie, wnosząc - jak w piśmie procesowym z dnia 20 maja 1996 r. - o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o uznaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Sąd administracyjny, który bada zaskarżone postanowienie z punktu widzenia legalności oceni zatem czy organy celne uznając zarzuty za nieuzasadnione nie naruszyły obowiązującego prawa.
Jako zarzuty skarżące Zrzeszenie podniosło:
- - błąd co do osoby zobowiązanego
- - brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia w myśl art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz
- - wystawienie tytułu wykonawczego przez niewłaściwy organ.
- 1. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego skarżące Zrzeszenie uzasadnia tym, iż w myśl przepisów Konwencji TIR występuje w "charakterze poręczyciela i jako poręczyciel staje się obok dłużnika głównego - dłużnikiem pomocniczym". Oznacza to, iż wierzyciel winien swe roszczenie kierować w pierwszej kolejności do posiadacza karnetu TIR, natomiast do Zrzeszenia - dopiero wówczas, gdy nie wyegzekwuje należnych kwot od posiadacza karnetu TIR. Na poparcie swych twierdzeń Zrzeszenie powołało treść ust. 9 pisma okólnego Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 6 lutego 1993 r. Strona skarżąca dodała ponadto, że decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w P. nie nakładała obowiązku uiszczenia należności w pierwszej kolejności na Zrzeszenie. Uzupełniając powyższe stanowisko pełnomocnik Zrzeszenia na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyjaśnił, że Zrzeszenie odpowiada jako poręczyciel. Istotę poręczenia regulują przepisy Kodeksu cywilnego natomiast Konwencja TIR określa tylko tryb postępowania, nie zmieniając istoty poręczenia.
Odmienne stanowisko w kwestii odpowiedzialności Zrzeszenia zajęły organy orzekające w sprawie, zdaniem których stowarzyszenie poręczające /którym jest Zrzeszenie/ zobowiązane jest na podstawie art. 8 Konwencji TIR do zapłaty kwot wymienionych w ust. 1 art. 8 na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których należą się te kwoty. W miarę możliwości - co wynika z art. 8 ust. 7 Konwencji TIR - organy celne powinny, przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego zażądać zapłaty od osób, od których kwoty bezpośrednio się należą. Nie oznacza to jednak - zdaniem organów - że zobowiązane są do dochodzenia roszczeń Skarbu Państwa w pierwszej kolejności od posiadacza karnetu TIR. Organ wyjaśnił ponadto, iż podjęto pewne działania wobec posiadacza karnetu TIR, które miały umożliwić wyegzekwowanie od niego należności celnych i podatkowych.
Zdaniem Sądu, aby potwierdzić lub odeprzeć zarzut błędu co do osoby zobowiązanego należy najpierw wyjaśnić kto jest "zobowiązanym" w niniejszej sprawie. Pojęcia tego nie definiuje cytowana ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zobowiązanym jest podmiot, "który ma prawny obowiązek wykonania aktu administracyjnego lub innego orzeczenia /przepisu prawnego/ jeżeli podlega ono egzekucji administracyjnej" - patrz Z. Leoński: Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, str. 115/. Aktem administracyjnym podlegającym wykonaniu - w niniejszej sprawie - jest decyzja administracyjna, tj. decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w P. z dnia 25 sierpnia 1993 r. (...). Adresatem tej decyzji jest posiadacz karnetu TIR (...), a zatem jest on tym, który ma prawny obowiązek wykonania wyżej wymienionej decyzji.
Zaznaczyć jednak należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 Konwencji TIR, która - stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312/ ma zastosowanie do obrotu towarowego z zagranicą - stowarzyszenie poręczające zobowiązane jest do zapłaty tych kwot na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których należne są te kwoty. Osobą, która zobowiązana jest do zapłaty należności celnych i podatkowych w niniejszej sprawie jest bez wątpienia posiadacz karnetu TIR (...). Stosownie jednak do treści art. 8 ust. 1 Konwencji TIR, zobowiązanym wraz z nim /odpowiedzialność wspólna i solidarna/ jest stowarzyszenie poręczające, którym w Polsce jest Zrzeszenie. Polskie ustawodawstwo nie zna wprawdzie "odpowiedzialności wspólnej", tym niemniej zna "odpowiedzialność solidarną". Istotę odpowiedzialności solidarnej definiuje art. 366 Kc, zgodnie z którym wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku lub każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych.
Aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani. Skoro zatem - co wynika z powyższego - Zrzeszenie odpowiada solidarnie z posiadaczem karnetu TIR (...), to brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, iż Zrzeszenie nie jest zobowiązanym w niniejszej sprawie.
Podnoszony przez stronę skarżącą argument, iż odpowiedzialność Zrzeszenia nie ma charakteru odpowiedzialności pierwszorzędnej ale jest odpowiedzialnością pomocniczą, co wyraża się - zdaniem Zrzeszenia - w tym, że odpowiada ono za zobowiązania dopiero wówczas, gdy nie uda się wyegzekwować świadczenia od posiadacza karnetu TIR - nie znajduje uzasadnienia w stanie prawnym sprawy. W szczególności nie świadczy o tym treść art. 8 ust. 7 Konwencji TIR stanowiącego, że właściwe organy powinny "w miarę możliwości", przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego zażądać ich zapłaty od osoby, od której kwoty bezpośrednio się należą. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratury Apelacyjnej, iż "powinność" aby w miarę możliwości żądać zapłaty od osoby bezpośrednio zobowiązanej ma charakter przepisu proceduralnego, określającego tylko pożądaną kolejność podejmowanych czynności w celu dochodzenia roszczeń, ale nie zmieniającego istoty tej odpowiedzialności, czyli faktu, iż jest to odpowiedzialność solidarna.
Ponadto - co wywodzi dalej w swym stanowisku Prokuratura, określenie "w miarę możliwości" oznacza zarówno istnienie możliwości prawnych jak i faktycznych skutecznego żądania zapłaty, a zatem brak możliwości w jednym z powyższych znaczeń uzasadnia skierowanie roszczenia do stowarzyszania poręczającego.
Zgodzić się należy także ze stanowiskiem strony skarżącej, iż przepisy Konwencji TIR nie stanowią podstawy prawnej do wymiaru należności celnych i podatkowych. Podstawę taką może stanowić wyłącznie ustawodawstwo krajowe. Przepisy Konwencji TIR regulują wyłącznie zasady postępowania w celu zaspokojenia roszczeń Skarbu Państwa, ustalonych w postępowaniu w sprawie wymiaru tych należności, prowadzonych w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego. W niniejszej sprawie Zrzeszenie było powiadomione przez organy celne - z zachowaniem terminów wynikających z art. 11 Konwencji TIR - o niezwolnieniu karnetu TIR. Powiadomienie to nastąpiło w postanowieniu Dyrektora Urzędu Celnego w P. z dnia 28 kwietnia 1993 r. (...) o wszczęciu postępowania w związku z niedostarczeniem przesyłki przekazanej zgodnie z karnetem TIR i wezwaniem Zrzeszenia do nadesłania wyjaśnień. Adresowana na posiadacza karnetu TIR decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w P. z dnia 25 sierpnia 1993 r. (...) wymierzająca należności celne i obliczająca należności podatkowe była dręczona Zrzeszeniu. Decyzja ta - jak wynika z akt sprawy - nie była przedmiotem postępowania odwoławczego ani przed organami celnymi, ani przed organami podatkowymi.
W tym stanie rzeczy, uznanie przez organy orzekające w sprawie zarzutu błędu co do zobowiązanego za nieuzasadniony, nie narusza w - ocenie Sądu - obowiązującego prawa.
2. Jeżeli chodzi o zarzut braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia wymaganego w myśl art. 15 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to sprowadzać się on może wyłącznie do zarzutu braku doręczenia wspomnianego wyżej upomnienia posiadaczowi karnetu TIR. Niezależnie od trafności tego zarzutu, bezsporny jest fakt doręczenia wyżej wymienionego upomnienia dla Zrzeszenia. Skoro w świetle wywodów ujętych w pkt 1 Sąd podzielił stanowisko, iż Zrzeszenie jest zobowiązanym w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, to tym samym zarzut braku doręczenia upomnienia zobowiązanemu musi uznać za bezzasadny.
Na koniec należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut podniesiony dopiero w skardze - iż tytuły wykonawcze w niniejszej sprawie wystawił niewłaściwy organ. Urzędy celne mogą bowiem - stosownie do treści art. 21 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i par. 8 wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1986 nr 1 poz. 4/ - występować w podwójnej roli - jako wierzyciel i jako organ egzekucyjny.
Biorąc pod uwagę powyższe wywody Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie o uznaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione nie narusza w istotny sposób obowiązującego prawa, w związku z czym wniesiona na nie skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.