Uzasadnienie
Decyzją z 6 marca 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...), po rozpoznaniu odwołania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z 15 grudnia 1997 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie zjazdu z drogi krajowej nr 9 relacji R.-R.-B. na działkę budowlaną pod budynek mieszkalny jednorodzinny o szer. 4 m i dł. 5 m, przewidzianej do realizacji na działkach (...) w K., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 39 i art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i 2 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzono, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy szczegółowo wyżej wykazane. W odwołaniu natomiast sformułowany został zarzut, iż organ pierwszej instancji nie uzyskał wymaganego przepisem art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uzgodnienia zjazdu z drogi publicznej do zabudowań inwestora. Podniesiono również, że strona nie została poinformowana decyzją o konieczności uzyskania zgody zarządu drogi na urządzenie zjazdu.
Rozpatrując odwołanie, Kolegium nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Na wstępie zauważyło, że stroną postępowania w niniejszej sprawie może być właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym. W konkretnym przypadku - jeśli chodzi o działkę nr 1233/3, stanowiącą drogę krajową - w imieniu Skarbu Państwa za stronę postępowania należy uznać DODP w R. Stosownie do art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzję taką wydaje właściwy organ, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Z art. 40 ust. 4 wynika, w jakich sprawach organ powinien dokonać uzgodnień. Wśród tych jednostek nie ma zarządów dróg, a zatem na etapie ustalania warunków zabudowy nie istniała potrzeba dokonywania uzgodnień.
Natomiast kwestia wykonania zjazdu z drogi publicznej i zgody zarządcy drogi uregulowana jest w art. 29 i art. 30 ustawy o drogach publicznych. Zgodę taką inwestor powinien uzyskać na etapie pozwolenia na budowę, co wynika wprost z przepisów ustawy i wobec tego nie ma potrzeby potwierdzania tego obowiązku w decyzji. Jeśli chodzi zaś o przepis art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, to dotyczy on wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji wzdłuż pasów drogowych, a nie wykonywania zjazdów z dróg, do których mają zastosowanie art. 29 i art. 30 ustawy. Skoro więc inwestycja nie jest sprzeczna z planem, organ nie mógł odmówić ustalenia wnioskowanych warunków.
Na decyzję tę skargę wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Dyrektora Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w R., domagając się jej uchylenia w całości, a także stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowane wnioski skarżący uzasadnił brakiem opinii zarządu drogi, wydanej w trybie art. 106 Kpa, który to obowiązek ciąży na organie z mocy art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Materialnoprawną podstawę opinii stanowi natomiast art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, organ zarzucił brak informacji dla strony o tym, że na etapie pozwolenia na budowę musi uzyskać od zarządu drogi decyzję na urządzenie zjazdu, zgodnie z art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i stwierdziło, że sformułowane w niej zarzuty stanowią powtórzenie odwołania. Wobec tego ponowiło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Problematyce ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poświęcony jest rozdział 4 ustawy, gdzie w art. 40 określone zostały forma rozstrzygnięcia, podstawa jego wydania, właściwość organu oraz wymienione podmioty uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. To ostatnie zagadnienie uregulowane jest w ust. 4, który wymienia jako organy uzgadniające:
- - Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Głównego Inspektora Sanitarnego w odniesieniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi;
- - wojewodę i właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska;
- - Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych - zgodnie z odrębnymi przepisami;
- - wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską;
- - dyrektora właściwego urzędu morskiego w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani;
- - właściwy organ państwowego nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych /tekst według zmiany - Dz.U. 1997 nr 111 poz. 726/.
Sformułowanie wskazanego wyżej przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że ustawodawca zamieścił w nim pełny katalog podmiotów uzgadniających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest tak dlatego, że w przepisie tym przed wyliczeniem organów uprawnionych i zobowiązanych do uzgadniania decyzji nie zamieszczono sformułowania "w szczególności" czy też innego, o podobnym znaczeniu. Poza tym omawiany artykuł nie zawiera odesłania do innych przepisów, które uprawnienia opiniodawcze przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogłyby ustanawiać dla innych organów niż wskazane w tym przypisie. A zatem, należy stwierdzić, że zarządca drogi nie jest organem opiniującym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na regulację zawartą w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnienie opiniodawcze zarządcy drogi w takim przypadku nie wynika również z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.
W tym miejscu należy dodać, że problematyka wydawanych w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych rozstrzygnięć była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17 stycznia 1997 r., II SA 3036/95 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 12/, wypowiedział się o decyzyjnej, uznaniowej, formie orzekania w trybie tego przepisu. Natomiast enumeratywne wyliczenie podmiotów uzgadniających, wskazanych w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, potwierdza uzasadnienie do uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98 /ONSA 1999 Nr 3 poz. 80/.
Należy więc stwierdzić, że zarzut skarżącego, sprowadzający się do rażącego naruszenia prawa ze względu na brak opinii zarządu drogi, na uwzględnienie nie zasługuje.
Na końcu należy podzielić stanowisko Kolegium, że DODP w R. nabyła status strony niniejszego postępowania z uwagi na interes prawny wynikający z faktu sąsiedztwa z działką objętą wnioskiem. Kwestia ta została przesądzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. np. uchwałę pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 54/. A zatem, jako strona postępowania, a nie organ opiniujący, Dyrekcja korzystała z uprawnień tak w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym.
Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.