Uzasadnienie
Uchwałą (...) z dnia 29 kwietnia 2003 r. Rada Miasta Rz. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ odrzuciła protesty Haliny i Sławomira P. /par. 1/, Małgorzaty i Janusza P. /par. 2/, Anny i Adama B. /par. 3/ oraz Iwony M. /par. 4/ wniesione do projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 23/5/2000 "N. M. - Cz." przy ul. R. i al. N. w Rz. dotyczących przebiegu publicznej drogi lokalnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 2KL 1/2.
Powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli Anna i Adam B., Małgorzata i Janusz P., Halina i Sławomir P. oraz Iwona M., domagając się jej uchylenia.
Skarżący Anna i Adam B. zarzucili Radzie Miasta Rz. błędne zakwalifikowanie wniesionego przez nich w dniu 10 września 2002 r. pisma jako protest, podczas gdy faktycznie złożyli zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "N. M. - Cz.". W przypadku wątpliwości w tym zakresie organ winien wezwać ich do sprecyzowania żądania, nie zaś rozstrzygać tę kwestię na ich niekorzyść i z pozbawieniem prawa do obrony. Zwracając uwagę na brak doręczenia przedmiotowej uchwały jednocześnie skarżący stwierdzili, iż jej wykonanie, a więc budowa drogi 2KL 1/2 m.in. po działce nr 464/2 poł. w Rz. obr. 208 przylegającej do nieruchomości nr 464/5 stanowiącej ich własność będzie miała wpływ na wykonywanie przez nich praw właścicielskich. Stąd też twierdzenia Rady Miasta o braku interesu prawnego w złożeniu przez nich zarzutów są bezzasadne. Na ich prawa właścicielskie wpływa w szczególności charakter projektowanej inwestycji, tj. budowa drogi przelotowej z ciągiem parkingów, co spowoduje wzrost natężenia ruchu, wzrost emisji spalin i kurzu.
Projektowana inwestycja doprowadzi do rozczłonkowania małego osiedla domków jednorodzinnych, którego granice zostały w sposób naturalny ukształtowane - z północnej strony linię graniczną stanowi cmentarz żydowski, zaś od strony południowej granicą jest potok Czekaj. Skarżący wyjaśnili, że kupując nieruchomość na tym terenie liczyli, iż uda im się uciec od zgiełku ulicznego, a po wybudowaniu domu będą mieli ciszę i spokój. Powstanie drogi przelotowej zniweczy całkowicie ich plany. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia głosu społeczności lokalnej, a głos ten lekceważy. W niewielkiej odległości od szlaku 2KL 1/2 /ul. Ż. W./ po drugiej stronie potoku Czekaj projektowana jest droga przelotowa do ul. R. oznaczona symbolem 1KL 1/2 i znaczna część mieszkańców gruntów sąsiadujących z tym szlakiem nie tylko nie sprzeciwia się budowie drogi, lecz jest zainteresowana jej budową, i uzbrojeniem swych działek bowiem zamierza na tym terenie prowadzić działalność usługową.
Nadto skarżący podnieśli, że droga oznaczona symbolem 2KL 1/2 ma również przebiegać po działce nr 464/2, co do której toczy się postępowanie "o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". W 1985 r. wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność Haliny M. /zmarłej Mamy/ pod realizację budownictwa wielomieszkaniowego. W krótkim czasie od wywłaszczenia na sąsiednich gruntach zaczęły jednak "wyrastać" domki jednorodzinne dla "prominentów rzeszowskich", a po protestach byłych właścicieli nieruchomości naprędce włączono te nieruchomości w obszar budownictwa jednorodzinnego. W dniu 13 lipca 2000 r. Halina M. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr 464/2 i do dnia dzisiejszego nie została ona zwrócona. Organy administracji działają w tej sprawie z rażącym naruszeniem przepisów Kpa, w szczególności dotyczących terminów wydania decyzji. Po uchyleniu przez NSA decyzji organów administracji obu instancji - organ I instancji wydał decyzję dopiero 16 lipca 2001 r. - od listopada 2002 r. nie została im doręczona żadna decyzja.
Można odnieść wrażenie, iż organy administracji celowo "grają" na zwłokę, by doprowadzić do uprawomocnienia się projektu planu zagospodarowania przestrzennego i nie dopuścić do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargi Iwony M., będącej właścicielką działki nr 464/6 oraz Haliny i Sławomira P. - ich własnością jest działka nr 464/7 zostały wniesione z uzasadnieniem i wnioskami, jak w opisanej wyżej skardze Anny i Adama B. /skarżące są siostrami/.
Również skarga Małgorzaty i Janusza P., będących właścicielami działki nr 464/4 zawiera uzasadnienie i wnioski jak powyższe skargi, pomijają jedynie wywody dotyczące postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Rz. wniosła o ich odrzucenie, podtrzymując prawidłowość zakwalifikowania pisma skarżących jako protestów i związaną z tym niedopuszczalność skargi. Ograniczenia bowiem, jakie skarżący upatrują w wykonywaniu przez nich prawa własności nieruchomości, położonej na terenie objętym projektem planu, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiąże się wyłącznie z interesem faktycznym. Niezasadne jest twierdzenie, że z samego faktu bycia właścicielem działki w granicach obszaru planu wynika interes prawny. Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie tezą, nie ma interesu prawnego w postępowaniu planistycznym podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu, co do którego ustalenia planu kwestionuje. Nie ma takiego interesu nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Toczące się więc postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie daje również podstaw do wniesienia zarzutu /np. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., IV SA 1501/99/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z mocy art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten rozpatruje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zasada ograniczenia kontroli Sądu do badania legalności dotyczy wszelkich spraw podlegających jego kognicji wymienionych w art. 16 tej ustawy, a więc również tych określonych w ust. 2 powyższego artykułu. Zgodnie z tym przepisem Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosowanie środków określonych w tych przepisach.
Z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika równa dla wszystkich ochrona prawna własności oraz zasada, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Oczywiste jest, że ograniczenia takie, mające podstawę w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, wprowadzać mogą rozwiązania projektu planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 23 i art. 24 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu, służy protest i zarzut. Protest przysługuje każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie niniejszego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 23 ust. 1/. O jego uwzględnieniu bądź odrzuceniu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały /ust. 3/, przy czym przepisy nie wprowadzają obowiązku jej doręczenia osobie wnoszącej protest. Na taką uchwałę przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie ogólnego przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/.
Natomiast zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 24 ust. 1/. Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zrzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne /art. 24 ust. 3/, powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia /art. 24 ust. 4/.
Wypada też wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1996 r. SA/Kr 2329/95 stwierdzono - a Sąd w obecnym składzie podziela stanowisko w nim wyrażone - iż o przynależności danego pisma do kategorii zarzutów lub protestów nie może stanowić jego nazwa ani dowolne zakwalifikowanie przez organ gminy lub fakt jego doręczenia. Decydować może o tym jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma.
Bez wątpienia więc prawidłowe zakwalifikowanie pisma kwestionującego wyłożony projekt planu wymaga każdorazowo zbadania legitymacji wnoszącego pismo, w drodze quasi-postępowania wyjaśniającego. Kwalifikacja ta musi być wykonana starannie, skoro zaliczenie danego pisma do protestów, czy też zarzutów, powoduje daleko idące konsekwencje.
W niniejszej sprawie skarżący - wbrew temu, co twierdzi Rada Gminy - mieli interes prawny w kwestionowaniu wyłożonego projektu planu. Ich działki leżą na obszarze objętym przedmiotowym projektem planu, sąsiadując z działką na której zaprojektowano drogę 2KL 1/2 /"przelotowa"/, podczas gdy dotychczasowa /ul. Ż. W./ służyła jako droga dojazdowa mieszkańcom osiedla domków jednorodzinnych, mając zarazem charakter "ulicy ślepej". W pismach wniesionych do września 2002 r. skarżący zawarli wprawdzie zastrzeżenia o charakterze kompleksowym z punktu widzenia założeń planu, ale przede wszystkim ich zastrzeżenia dotyczą jednostkowej kwestii związanej z zaprojektowaniem drogi 2KL 1/2, mającej przebiegać przez nieruchomość bezpośrednio przylegająca do ich nieruchomości. Jest też - w ocenie Sądu - niewątpliwe, że interes prawny skarżących w danej sytuacji, a więc gdy według twierdzeń skarżących sposób korzystania przez nich z nieruchomości ulegnie ograniczeniom /w zakresie przedstawionym w pismach wniesionych 10 września 2002 r./ został naruszony przedmiotowym projektem planu.
Nadmienić też należy, że droga 2KL 1/2 zaprojektowana została również po działce nr 464/2, będącej przedmiotem toczącego się od 2000 r. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości /z wnioskiem Haliny M. - matki skarżącej Iwony M./ i chociaż takie postępowanie nie może mieć wpływu na procedury planistyczne, fakt ten organy gminy muszą mieć zapewne na uwadze. Ostatecznie działka nr 464/2 została zwrócona Iwonie M., co wynika z dołączonej przez nią w dniu 13 października 2003 r. do akt sądowych decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 10 września 2003 r. (...), a która wskutek jej dalszych czynności /darowizny/ stanowi w części również własność Anny B. i Haliny P. Jeżeli zatem interes prawny skarżących został naruszony kwestionowanym projektem planu, to zgłoszone przez nich uwagi do projektu planu należało rozpatrzyć jako zarzuty, a więc w trybie art. 24 - a nie w trybie art. 23 cyt. ustawy - oraz dokonać oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących zarzuty. W zależności od tej oceny zarzut może być bowiem uwzględniony lub odrzucony.
W sytuacji zatem, gdy przez skarżących został wniesiony zarzut w stosunku do projektu planu, uchwała odrzucająca ten zarzut powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie /art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Skoro takiego uzasadnienia w zaskarżonej uchwale nie było, należało uznać, że została ona wydana z naruszeniem tego przepisu.
Dlatego na podstawie art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono w myśl art. 55 ust. 1 tej ustawy.