Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 maja 1999 r., (...) Kierownik, Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3, art. 129 i 64 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 9 poz. 26 z 1980 r. ze zm./ w zw. z art. 22 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ po ponownym rozpatrzeniu sprawy Andrzeja K.
- - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 21 grudnia 1998 r., (...) o pozostawieniu bez rozpoznania podania Andrzeja K. o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich.
W uzasadnieniu decyzji podano, że Andrzej K. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej pozostawienia - na podstawie art. 64 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ - jego podania bez rozpoznania.
Andrzej K. w 1995 r. złożył wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich, a następnie pismem. z dnia 26 czerwca 1998 r. ponownie zwrócił się do Kierownika Urzędu o przyznanie uprawnień kombatanckich z tego tytułu. Do swojego podania nie załączył on rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla danego rodzaju działalności kombatanckiej. Wymóg dołączenia do wniosku rekomendacji wynika z przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach (...) Dyrektor Biura Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w piśmie z 2 sierpnia 1995 r., (...) skierowanym do Kierownika Urzędu stwierdził, że rozpatrzenie wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich bez rekomendacji właściwego stowarzyszenia stanowi naruszenie przepisów ustawy o kombatantach.
Pismem z dnia 9 czerwca 1995 r., Andrzej K. został poinformowany o konieczności uzupełnienia wniosku o rekomendację stowarzyszenia.
Zarząd Okręgowy w Rz. Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych przesłał rekomendację z dnia 1 lutego 1999 r. dla Andrzeja K. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach (...) termin składania udokumentowanych wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich upłynął w dniu 31 grudnia 1998 r., dlatego należało odmówić Andrzejowi K. rozpoznania jego sprawy.
Okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące uzyskania rekomendacji nie mają wpływu na jej wynik, w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji.
Powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył Andrzej K. i zarzucając naruszenie przepisów art. 22 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ wniósł o uchylenie decyzji.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że sprawa przedłożenia do wniosku rekomendacji właściwego stowarzyszenia przeciągała się w czasie nie z winy skarżącego, lecz na skutek długotrwałego rozpoznawania jej przez Komisję Weryfikacyjną Związku i żądania uzupełniania dokumentów. Komisja nie zajmowała ostatecznego stanowiska z braku pełnej dokumentacji dowodowej, którą stopniowo skarżący gromadził. Stan dowodowy sprawy został uznany przez Komisję Weryfikacyjną za wystarczający dopiero końcem 1998 r. Stosowna rekomendacja została wydana 1 lutego 1999 r.
W takiej sytuacji należy przyjąć, że przekazanie rekomendacji nie było przesłaniem dokumentów po ustawowym terminie, a stanowiło uzupełnienie dowodów w sprawie, która trwa od 1995 r. Uznanie przez Urząd braku rekomendacji jako braku wniosku jest zupełnie dowolne i błędne. Sam wniosek został złożony w ustawowym terminie, a późniejsze jego udokumentowanie nie oznacza przesłania po ustawowym terminie.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc takie same argumenty, jakie zostały podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona jednak z przyczyn innych niż te, na które wskazuje.
Stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maj a 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, przy czym z mocy art. 51 ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi. To ostatnie uregulowanie powoduje, że zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu.
Decyzją z dnia 21 grudnia 1998 r., (...) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozostawił bez rozpoznania podanie Andrzeja K. w przedmiocie przyznania mu uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich, a kolejną decyzją z dnia 18 maja 1999 r., (...) rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję.
Pierwszym istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czym w rozumieniu procesowym jest "pozostawienie wniosku bez rozpoznania". Regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego kwestii tej nie wyjaśniają.
Część doktryny i orzecznictwa skłania się ku stanowisku, że "pozostawienie wniosku bez rozpoznania" nie następuje w formie decyzji ani postanowienia /np. Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1987, W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa 1989, s. 89; postanowienie NSA z dnia 3 września 1992 r., III SA 1407/92, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94/. Za takim właśnie stanowiskiem opowiada się Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z nim z tej przyczyny, że zgodnie z przepisem art. 104 par. 2 Kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W niniejszym postępowaniu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie załatwił sprawy w powyższy sposób ani nie zakończył jej w danej instancji. "Pozostawienie podania bez rozpoznania" oznacza stwierdzenie przez organ administracji /w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji/, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 Kpa i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Nie chodzi tutaj zatem o jakąkolwiek decyzyjną czynność organu administracji.
W takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania - zdaniem Sądu orzekającego - nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa.
Analizując sprawę należy również zwrócić uwagę na brzmienie art. 64 par. 2 Kpa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu. Przepis ten przewiduje, że w przypadku, kiedy podanie nie czyni zadość innym /poza brakiem adresu wnoszącego podanie/ wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organ powołuje się na pismo z dnia 9 czerwca 1995 r., jako na wezwanie do usunięcia braków.
Zauważyć należy, że pismo to nie spełnia wymogów z art. 64 par. 2 Kpa, które pozwalają na pozostawienie podania bez rozpoznania. Mianowicie brak jest w nim zakreślenia terminu do usunięcia braków formalnych oraz pouczenia o skutkach nieusunięcia, co nawet w przypadku, gdyby wydanie decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania było dopuszczalne czyniłoby tę decyzję nieuzasadnioną.
Odnosząc się do kwestii związanych z zastosowaniem przez organ przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. nr 17 poz. 75 ze zm./ stwierdzić należy, że przepis art. 22 ust. 1 i 3 stanowią, że o spełnieniu warunków określonych w art. 21 ustawy orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub osoby przez niego upoważnione na podstawie udokumentowanego wniosku osoby zainteresowanej oraz rekomendacji właściwego stowarzyszenia. Wnioski o przyznanie uprawnień określonych w art. 1-4 ustawy mogą być kierowane, w trybie, o którym mowa w ust. 1 do dnia 31 grudnia 1998 r. przez osoby zamieszkałe w Polsce.
Jak widać, zacytowane przepisy przewidują rozpoznawanie wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie:
- - udokumentowanego wniosku oraz
- - rekomendacji właściwego stowarzyszenia.
Z treści art. 22 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że ograniczenie czasowe dotyczy wyłącznie wniosków o przyznanie uprawnień, a nie rekomendacji właściwego stowarzyszenia. Poza sporem pozostaje, że wniosek został przez skarżącego złożony w dniu 5 czerwca 1995 r., a więc znacznie przed upływem wskazanego wyżej terminu. Bez znaczenia dla stwierdzenia zachowania tegoż terminu pozostaje okoliczność, kiedy organ wydał w sprawie decyzje. Na stwierdzenie opóźnienia w złożeniu wniosku i niemożności jego pozytywnego rozpatrzenia nie może mieć wpływu ewidentna bezczynność organu w sprawie /wniosek został złożony w dniu 5 czerwca 1995 r., a pierwsza decyzja została wydana w dniu 21 grudnia 1998 r./.
Zauważyć jednocześnie należy, że w postępowaniu o przyznanie uprawnień kombatanckich rekomendacja jest traktowana jako materiał dowodowy, podlegający ocenie organu orzekającego w sprawie. Rola rekomendacji wykracza jednak poza tę funkcję - może ona mieć zasadniczy, a niekiedy rozstrzygający wpływ na uzyskanie uprawnień kombatanckich. Taka rola rekomendacji nie pozwala traktować jej w przypadku niezłożenia jako braku formalnego podania.
Rozpatrując ponownie sprawę organ zbada zasadność wniosku Andrzeja K. o przyznanie mu uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich, w oparciu o złożone przez niego dokumenty oraz rekomendację Zarządu Okręgowego w Rz. Związku Kombatantów Rzeczypospolitej Polskiej i Byłych Więźniów Politycznych z dnia 1 lutego 1999 r.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny po myśli przepisów art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzekł jak w sentencji wyroku.