Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z 28 kwietnia 1999 r. (...), stwierdzająca nieważność uchwały (...) Rady Miasta J. z 22 marca 1999 r. w sprawie budżetu Miasta J. na 1999 rok, w części dotyczącej:
a/ zaplanowania wydatków w postaci dotacji z naruszeniem art. 118 ustawy 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/ dla niżej wymienionych podmiotów:
- - Szpitala Ogólnego w J., w kwocie 100.000 zł na dofinansowanie zakupu sprzętu,
- - Specjalistycznego Psychiatrycznego ZOZ w J., w kwocie 100.000 zł na dofinansowanie zakupu specjalistycznej aparatury,
- - Pogotowia Ratunkowego w J., w kwocie 50.000 zł na doposażenie specjalistycznego ambulansu do ratownictwa drogowego, b/ zaplanowania następujących wydatków bieżących z naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./,
- - na drogi publiczne krajowe, w kwocie 200.000 zł z tytułu partycypacji w kosztach przebudowy skrzyżowania G. - J.P. II,
- - na drogi publiczne krajowe, w kwocie 250.000 zł na dokumentację i projektowanie obwodnicy dla miasta, na podstawie porozumienia między właścicielem dróg i gminą o współfinansowaniu,
- - na drogi publiczne wojewódzkie, w kwocie 80.000 zł z tytułu partycypacji w kosztach poprawy bezpieczeństwa, na podstawie umowy o współfinansowaniu,
- - na drogi publiczne powiatowe, w kwocie 120.000 zł z tytułu partycypacji w kosztach poprawy bezpieczeństwa, na podstawie umowy o współfinansowaniu.
W punkcie II omawianej uchwały ustalono w części dotkniętej nieważnością budżet w ten sposób, że:
1/ w załączniku nr 2, w dziale 50 - "Transport" i w rozdziale 5613 - "Drogi publiczne gminne - usługi" kwotę 750.000 zł zastąpiono kwotą 1.400.000 zł, 2/ w par. 2 w pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w J. "Oświata i wychowanie" i w załączniku nr 2, w dziale 79 - "Oświata i wychowanie" kwotę 18.050.897 zł zastąpiono kwotą 18.300.897 zł, a kwotę 12.586.263 zł w rozdziale 7911- "Szkoły podstawowe" zastąpiono kwotą 12.836.263 zł. Wskazaną uchwałę podjęto na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 12 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz par. 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb i trybu postępowania /Dz.U. nr 94 poz. 463/.
W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały stwierdzono, że uchwałą (...) z 15 kwietnia 1999 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. wskazało Radzie Miasta J. nieprawidłowości stanowiące istotne naruszenie prawa w uchwale (...) z 22 marca 1999 r. w sprawie budżetu Miasta J. oraz sposób usunięcia tych nieprawidłowości przez wyeliminowanie z budżetu zakwestionowanych wydatków i przeznaczenie tych środków na realizację zadań własnych gminy, w terminie do 27 kwietnia 1999 r.
Rada Miejska w J. nie usunęła wskazanych nieprawidłowości, w konsekwencji czego podjęto przedmiotową uchwałę.
Przy podjęciu tej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. kierowało się następującym stanem prawnym:
Art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./, zgodnie z którym dotacje budżetowe dla samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przyznaje organ, który je utworzył.
Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1998 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył /Dz.U. nr 145 poz. 941 ze zm./, wynika, że Zespół Opieki Zdrowotnej w J. jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, dla którego właściwą jednostką samorządu terytorialnego przejmującą uprawnienia organu, który go utworzył, jest Powiat J., a zatem jedynie ta jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do udzielania dotacji budżetowych dla powyższego zakładu opieki zdrowotnej.
Natomiast dla Specjalistycznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w J. właściwym organem do udzielania dotacji jest Powiat P. Zakładem opieki zdrowotnej jest również, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, Pogotowie Ratunkowe w J. Równocześnie, przez zaplanowanie dotacji dla wymienionych wyżej podmiotów, naruszono też art. 118 ustawy o finansach publicznych, według którego z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje wyłącznie imiennie określonym podmiotom publicznym i tylko na cele publiczne związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu terytorialnego.
Rada Miasta J. zaplanowała również w budżecie wydatki bieżące na drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe, tj. na zadania zastrzeżone ustawą na rzecz innych podmiotów, co narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych /Dz.U. nr 123 poz. 780 ze zm./, do zadań finansowanych z budżetu gminy należy wyłącznie budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg gminnych.
W odniesieniu do dróg wojewódzkich, zadania te finansowane są przez samorząd województwa /art. 2 ust. 1 pkt 2/, a zadania dotyczące dróg powiatowych finansowane są przez samorząd powiatowy /art. 2 ust. 1 pkt 3/.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg krajowych należy do dyrekcji okręgowych dróg publicznych. Stosownie do art. 23 ww. ustawy, zadania dotyczące budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich mogą być przekazywane organom gminy jako zdania zlecone. Wówczas, w myśl art. 47 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 50 poz. 983/, gmina otrzymuje dotację celową, w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia.
Gmina może również przejąć realizację zadania z zakresu działania innej jednostki samorządu terytorialnego, w tym również zadania dotyczące dróg powiatowych i wówczas, w myśl art. 46 tej ustawy, na mocy porozumień zawartych z tymi jednostkami, otrzymuje od nich dotacje celowe, w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina Miejska w J. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zarzuciła jej:
- - naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, przez przyjęcie, że zadania z zakresu ochrony zdrowia o charakterze zbiorowych potrzeb wspólnoty nie należą do zadań skarżącej, oraz
- - art. 353 Kc, przez nieuwzględnienie okoliczności, że zaplanowane przez skarżącą wydatki na utrzymanie dróg publicznych mają charakter zobowiązania.
Rozwijając te zarzuty, Gmina podniosła, że art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wylicza zadania własne gminy tylko przykładowo, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Ustęp 2 powołanego przepisu dotyczący zadań obowiązkowych gminy w powiązaniu z ustępem 1 nie pozwala na ustalenie, że realizacja przez gminę innych zadań publicznych posiadających zarazem przymiot zbiorowych potrzeb wspólnoty jest niedopuszczalna /A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1997, str. 80/.
Znana jest sytuacja finansowa publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Kwestionowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową wydatki miały zostać przeznaczone na ściśle określone potrzeby tych jednostek służby zdrowia, mające bezpośredni wpływ na jakość świadczonych przez nie usług dla ludności.
Nie ulega wątpliwości, że zadania z zakresu ochrony zdrowia mają charakter zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego /Dz.U. nr 111 poz. 535 ze zm./ stanowi, że w działaniach z zakresu ochrony zdrowia psychicznego mogą uczestniczyć także osoby prawne, a zatem i gminy.
Zaplanowanie wydatków na utrzymanie dróg publicznych to również forma zaspokajania przez skarżącą zbiorowych potrzeb wspólnoty, bowiem Gmina nie może być obojętna na faktyczny paraliż komunikacyjny miasta i związane z tym następstwa. Zaplanowane w tej części wydatki stanowią jednocześnie wyraz zaciągniętych przez Gminę w latach poprzednich zobowiązań. W drodze umów o charakterze cywilnym skarżąca zobowiązała się do określonych świadczeń związanych z utrzymaniem dróg publicznych. Są to ważne zobowiązania, które powinny być wykonane. W tej kwestii strona przeciwna nie zajęła żadnego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. wniosła o jej oddalenie, zaś w replice na zarzuty strony skarżącej zaprezentowała następującą argumentację:
Szpital Ogólny w J., Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej w J. i Pogotowie Ratunkowe w J., co już wyłuszczono w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, są jednostkami spoza samorządu Miasta J., ich zadania nie są zadaniami własnymi Gminy Miasta J. w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej dopuszcza przyznanie dotacji na zakup wysoko specjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego jedynie od organu tworzącego publiczny zakład opieki zdrowotnej.
Powołany w skardze fakt zaciągnięcia w latach poprzednich zobowiązań cywilnych dotyczących dotacji na drogi publiczne /krajowe, wojewódzkie, powiatowe/ nie ma znaczenia w sprawie, gdyż stosownie do art. 29 ustawy o finansach publicznych, gmina może zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków. W niniejszej sprawie zobowiązania zostały zaciągnięte przed uchwaleniem budżetu oraz na zadania nie należące do zakresu działania gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/, budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem finansowym, który, najogólniej ujmując, określa dochody i wydatki tej jednostki. Z kolei art. 111 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż wydatki budżetowe jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w ustawach, w szczególności, dla przykładu, na zadania własne tych jednostek. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 118 ustawy o finansach publicznych, według którego z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje wyłącznie imiennie określonym podmiotom publicznym i tylko na cele publiczne związane z realizacją zadań określonego stopnia samorządu terytorialnego.
Z dniem 1 stycznia 1999 r. samorząd terytorialny jest trzystopniowy /wojewódzki, powiatowy, gminny/, z tym, że każda jednostka samorządowa jest samodzielna i niezależna w realizacji zadań własnych.
Z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ wynika, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Powołany przepis koresponduje z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, który brzmi następująco: "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów".
Z przytoczonym przepisem pozostaje w związku art. 7 ust. 1 tej ustawy, według którego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, zaś w dalszej części, w sposób przykładowy /pkt 1-16/ określa te zadania.
Zadania samorządu powiatowego określa ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/. Według niej, zadaniami własnymi samorządu powiatowego są zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, określone ustawami /art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1-4/.
Zadania samorządu województwa określa ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/, według której samorząd ten realizuje zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, określone ustawami i nie zastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej /art. 2 ust. 1, art. 14/.
W ustawach o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa zamieszczono też postanowienia, że zakresy działania tych samorządów nie naruszają zakresu działania gmin.
Przedstawione wprowadzenie prowadzi do konkluzji, że podstawowym kryterium rozdzielającym zadania własne jednostek samorządu terytorialnego różnego szczebla są ustawy.
Mówiąc inaczej, do zadań własnych gmin należą wszystkie lokalne sprawy publiczne, polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, z wyłączeniem zadań przekazanych odrębnymi ustawami samorządom powiatowym i wojewódzkim.
To samo kryterium, zdaniem Sądu, wytycza granicę pomiędzy zadaniami samorządów terytorialnych a zadaniami administracji rządowej.
Przy zastosowaniu tego kryterium, zaplanowane przez Gminę Miejską w J. wydatki budżetowe na 1999 rok na rzecz Szpitala Ogólnego w J., Specjalistycznego Psychiatrycznego ZOZ w J., Pogotowia Ratunkowego w J. oraz na drogi krajowe, wojewódzkie i powiatowe nie są związane z realizacją zadań własnych tej Gminy.
Z art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z dnia 20 czerwca 1997 r. /Dz.U. nr 104 poz. 661/ wynika, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może otrzymać m.in. dotacje na zakup wysoko specjalistycznej aparatury i sprzętu medycznego od organu, który go utworzył.
Z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/ wynika, że z dniem 1 stycznia 1999 r. jednostki samorządu terytorialnego przejęły uprawnienia organów administracji rządowej, które utworzyły samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.
W związku z tym i na podstawie delegacji ustawowej /art. 47 ust. 2 ww. ustawy/, Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu z dnia 23 listopada 1998 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył /Dz.U. nr 145 poz. 941 ze zm./, wymienił jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły uprawnienia organu, który utworzył konkretny samodzielny zakład opieki zdrowotnej. Z załącznika do tego rozporządzenia /Dz.U. 1998 nr 166 poz. 1204, str. 7329 poz. 38 i 40/ wynika, że w stosunku do Specjalistycznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w J. uprawnienia organu, który utworzył tę jednostkę, przeszły na samorząd województwa, zaś w stosunku do Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. na Powiat J. Trzeba też nadmienić, iż pogotowia ratunkowe w rozumieniu powołanej już ustawy o zakładach opieki zdrowotnej również są zakładami opieki zdrowotnej.
Pogotowie Ratunkowe w J. wchodzi w skład Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym przez nowelę z dnia 24 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 106 poz. 668/ mówi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, drogi wojewódzkie - własność samorządu wojewódzkiego, drogi powiatowe - samorządu powiatowego, gminne - samorządu gminnego, jednocześnie dodaje, że ulice leżące w ciągu takich dróg należą do tej samej kategorii co te drogi /art. 2 ust. 1 i 2 ustawy/.
Z kolei ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych, w brzmieniu nadanym przez nowelę z dnia 24 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 106 poz. 668/ przewiduje, że zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg dotyczą:
- - Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych - drogi krajowe,
- - samorządu województwa - drogi wojewódzkie,
- - samorządu powiatu - drogi powiatowe,
- - samorządu gminy - drogi gminne /art. 2 powołanej ustawy/.
Równocześnie jednostki te są zarządcami tych dróg.
Wyjątek dotyczy miasta na prawach powiatu /art. 2 ust. 3 ww. ustawy i art. 19 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych/ i polega na tym, że w granicach takich miast zadania w zakresie finansowania, budowy, modernizacji, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami wojewódzkimi i powiatowymi są finansowane z ich budżetów.
Przez miasto na prawach powiatu, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rozumie się miasto liczące więcej niż 100.000 mieszkańców oraz miasto, które z dniem 31 grudnia 1998 r. przestało być siedzibą wojewody.
Miasto J. nie jest miastem na prawach powiatu, przeto do jego zadań nie należy finansowanie z budżetu dróg wojewódzkich i powiatowych położonych na jego terenie. Miasto nie może również partycypować w finansowaniu drogi krajowej, bowiem taki obowiązek spoczywa na organie administracji rządowej.
W świetle przedstawionych argumentów, zarzut strony skarżącej o naruszeniu art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zadania z zakresu ochrony zdrowia o charakterze zbiorowych potrzeb wspólnoty nie należą do jej zadań, przede wszystkim nie uwzględnia unormowań prawnych przyjmujących, że zadania z tego zakresu z dniem 1 stycznia 1999 r. należą do zakresu działania samorządów terytorialnych różnych szczebli.
Przewidziane w uchwale budżetowej dotacje dla Zespołu Opieki Zdrowotnej w J. i Specjalistycznego ZOZ w J., co już wykazano, nie są zadaniami własnymi gminy, a zatem taki zarzut, że wszystkie zadania z zakresu ochrony zdrowia o charakterze zbiorowych potrzeb wspólnoty należą do gminy, nie znajduje uzasadnienia. Wymienione jednostki nie świadczą usług wyłącznie dla mieszkańców Gminy Miejskiej J., lecz spełniają świadczenia o charakterze ponadgminnym i z tej racji dotacje nie związane z realizacją zadania gminy, stanowią istotne naruszenie prawa. Przy planowaniu wydatków w uchwale budżetowej gmina obowiązana jest uwzględniać przepisy szczególne rangi ustawowej, które wykluczają możliwość finansowania dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych. Tym samym wydatki na taki cel są wydatkami dowolnymi, trafnie zakwestionowanymi przez Regionalną Izbę Obrachunkową.
Zarzut strony skarżącej, że zaplanowane w budżecie na rok 1999 wydatki na utrzymanie dróg publicznych /krajowych, wojewódzkich i powiatowych/ mają charakter zobowiązania, o którym mowa w art. 353 Kc, nie mają znaczenia w sprawie, bowiem gmina może zaciągać zobowiązania tylko na cele związane z realizacją jej zadań, w przeciwnym razie dowolność w tym zakresie prowadziłaby do obejścia prawa.
Skoro więc zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skargę należało oddalić.