Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest uchwała nr XI/1352/2002 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. z dnia 26 marca 2002 r. stwierdzająca nieważność uchwały nr XXIII/144/2002 Rady Gminy C. z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie budżetu Gminy na rok 2002 w części dotyczącej zaplanowania w budżecie gminy wynagrodzeń osobowych przewyższających wielkość wynagrodzeń za 2001 r., podjętej z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1799/, w następujących działach klasyfikacji budżetowej:
1/ w dziale 750, rozdziale 75023 o kwotę 45.980 zł, 2/ w dziale 853, rozdziale 85319 o kwotę 3.900 zł, 3/ w dziale 854, rozdziale 85404 o kwotę 8.066 zł.
W punkcie II organ nadzoru ustalił budżet Gminy C. na rok 2002 w części dotkniętej nieważnością poprzez określenie kwoty wynagrodzeń i pochodnych:
1/ w dziale 750, rozdziale 75023 w wysokości 655.220 zł, 2/ w dziale 853, rozdziale 85319 w wysokości 71.830 zł, 3/ w dziale 854, rozdziale 85404 w wysokości 104.534 zł.
W motywach skargi stwierdzono, iż uchwała Rady Gminy C. wpłynęła do organu nadzorczego w dniu 4 marca 2002 r. Organ nadzoru wskazał tej Radzie nieprawidłowości stanowiące istotne naruszenie prawa /art. 3 ww. ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r./ polegające na zaplanowaniu w budżecie Gminy wynagrodzeń osobowych przewyższających wielkość wynagrodzeń za 2001 r. Rada Gminy w wyznaczonym terminie nie usunęła stwierdzonych nieprawidłowości.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rz. ustaliło, że kwota wynagrodzeń zaplanowanych w budżecie Gminy C. z naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. obejmuje:
- - w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75023 "Urzędy gmin" - kwotę 45.980 zł z tytułu wypłaty nagród jubileuszowych i odpraw emerytalnych,
- - w dziale 853, rozdziale 85319 - kwotę 3.900 zł z tytułu wypłaty nagród jubileuszowych,
- - w dziale 854, rozdziale 85404 - kwotę 8.066 zł z tytułu wypłaty nagród jubileuszowych i odpraw rentowych.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. wielkość wynagrodzeń w 2002 r. w samorządowych jednostkach budżetowych nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r., z wyłączeniem wynagrodzeń nauczycieli w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego. Ustawa w art. 3 ust. 2 w przypadku zmiany formy organizacyjno-prawnej jednostki dopuszcza możliwość ustalenia wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z rokiem 2001. Przepisy ustawy nie uwzględniają natomiast jako przesłanki umożliwiającej zaplanowanie wynagrodzeń w wyższej kwocie niż w 2001 r. wypłat nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i rentowych, tj. okoliczności będących podstawą zwiększenia wielkości wynagrodzeń w budżecie Gminy C. na rok 2002 w wykazanych wyżej kwotach.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzuciła, iż zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r., przez przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia wypłaty należnych pracownikom samorządowym nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i rentowych, które powodują przekroczenie sumy wynagrodzeń z 2001 r. Zdaniem skarżącej stanowisko organu nadzorczego nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. stanowi, że w 2002 r. wielkość wynagrodzeń nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r. Powołany przepis nakłada na osoby kierujące jednostkami i podmiotami prawnymi sektora finansów publicznych obowiązek ustalenia wynagrodzeń na 2002 r. z zachowaniem dyspozycji ww. przepisu.
Użycie w ustawie określenia "wielkość wynagrodzeń (...) w (...) jednostkach i podmiotach prawnych" nie oznacza, że przepisy tego artykułu nie odnoszą się do indywidualnych wynagrodzeń pracowników. Z językowego punktu widzenia "wielkość wynagrodzeń" oznacza rozmiar wynagrodzeń, z istoty swej indywidualnych, nie zaś sumę czy ogół wynagrodzeń. Również zdefiniowanie w art. 3 ust. 3 wymienionej ustawy terminu wynagrodzenia i określenie go jako "wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze, wypłacane pracownikom zatrudnionym na podstawie stosunku pracy..." oznacza wielkość środków na wynagrodzenia przypadającą na poszczególnych pracowników jednostek i podmiotów wymienionych w tym przepisie.
Nie można więc "wielkości wynagrodzeń" z art. 3 ust. 1 ustawy utożsamiać z sumą wynagrodzeń, którą dana jednostka może przeznaczyć na wynagrodzenia.
Wykładnia omawianego przepisu dokonana przez organ nadzoru prowadzi do sprzeczności z ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./, która w art. 21 stanowi, iż pracownikom samorządowym przysługuje dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę. Paragraf 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 61 poz. 708 ze zm./ głosi, że wypłata nagrody powinna nastąpić niezwłocznie po nabyciu przez pracownika prawa do tej nagrody. Gmina na 2002 r. nie planowała wzrostu zatrudnienia ani podwyżek wynagrodzeń. Kalkulacja planowanych wypłat wynagrodzeń w takim przypadku jest prosta - obejmuje wynagrodzenia osób zatrudnionych na czas nieoznaczony na poziomie wypłaconych w grudniu 2001 r. Składniki wynagrodzenia wynikające z umów o pracę poszczególnych pracowników są stałe i obejmują: wynagrodzenia zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, dodatek funkcyjny, dodatek służbowy.
W planie wynagrodzeń uwzględniono również prawa pracowników nabyte wcześniej /nagrody jubileuszowe, jednorazowe odprawy przysługujące przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę oraz ewentualną odprawę dla Wójta Gminy w związku z upływem kadencji/.
Ustawa dopuszcza, w przypadku zmiany organizacyjno-prawnej jednostki lub podmiotu prawnego, ustalenie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z 2001 r. /art. 3 ust. 2/.
Przez warunki porównywalne z 2001 r. - zdaniem skarżącej - należy rozumieć niezbędne wielkości wynagrodzeń uwzględniające skutki całoroczne z tytułu ewentualnego zwiększonego zatrudnienia lub podwyżek wynagrodzeń dokonanych w roku 2001, przed uchwaleniem przez Sejm wymienionej ustawy. W ramach tak zdefiniowanej wielkości wynagrodzeń powinny zostać sfinansowane w 2002 r. obligatoryjne wypłaty indywidualnych wynagrodzeń i świadczeń przysługujących pracownikom na mocy obowiązujących przepisów płacowych, jak np. nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne itd. Powyższe nie dotyczy podwyżek wynagrodzeń dokonanych w 2001 r., po uchwaleniu przez Sejm wymienionej ustawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uniemożliwia wypłatę w 2002 r. nagród jubileuszowych, jednorazowych odpraw przysługujących przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę. W takiej sytuacji dokonanie wypłat tego rodzaju świadczeń spowodowałoby przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, co byłoby naruszeniem dyscypliny finansów publicznych /art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.
Zdaniem skarżącej zrozumiały fakt, że niektóre świadczenia /odprawa dla Wójta Gminy w związku z upływem kadencji/ są kojarzone ze zmianą formy organizacyjnej jednostki, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r., inne zaś nie /jednorazowe odprawy przy przechodzeniu na rentę inwalidzką lub emeryturę/, jest niezrozumiały.
Odpowiadając na skargę, Regionalna Izba Obrachunkowa w Rz. wniosła o jej oddalenie z przyczyn wyłożonych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo powołała się na wyjaśnienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej zawarte w piśmie z dnia 12 marca 2002 r. oraz Ministerstwa Finansów - Departament Sfery Budżetowej z dnia 21 lutego 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm./ działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru w zakresie spraw finansowych są regionalne izby obrachunkowe.
Z przywołanym przepisem pozostają w ścisłym związku przepisy art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 55 poz. 577 ze zm./.
Z przepisów tych wynika konkluzja, iż właściwa regionalna izba obrachunkowa /kolegium/ stwierdza nieważność uchwały finansowej organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa i w rozstrzygnięciu nadzorczym powinna wskazać. jaki konkretnie przepis prawa został naruszony i na czym polega to naruszenie.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym gmina może zaskarżyć rozstrzygnięcie organu nadzorczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje rozstrzygnięcie nadzorcze z punktu widzenia zgodności z prawem /art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., nazwanej dalej skrótem "ustawa o NSA"/.
Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, uchwała nr XXIII/144/2002 Rady Gminy C. z dnia 22 lutego 2002 r. w części dotyczącej zaplanowania w budżecie gminy wynagrodzeń osobowych w sposób istotny narusza bowiem art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1799/, nazwanej dalej "ustawą". Przepis ten stanowi, iż w 2002 r. wielkość wynagrodzeń nie może przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r., m.in. w samorządowych jednostkach budżetowych, samorządowych zakładach budżetowych oraz gospodarstwach pomocniczych samorządowych jednostkach budżetowych, z wyłączeniem wynagrodzeń nauczycieli w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego, o którym mowa w art. 9a ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wiąże się z wynagrodzeniami nauczycieli, o których mowa w powołanym przepisie.
Pojęcie "wielkość wynagrodzeń" należy interpretować zgodnie z definicją ustawową wynagrodzenia /art. 3 ust. 3 ustawy/. W ujęciu tego przepisu przez wynagrodzenia rozumie się wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze wypłacane pracownikom na podstawie stosunku pracy, z wyjątkiem osób kierujących w rozumieniu ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, zaliczone według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny do "wynagrodzeń bez wypłat z zysku".
Zwrot "wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze" uzasadnia zapatrywanie, że jest to szerokie ujęcie wynagrodzenia za pracę i obejmuje nie tylko składniki wynagrodzenia określonego w Kodeksie pracy /płaca zasadnicza, dodatki stażowy, funkcyjny, specjalny, nagroda roczna, deputaty/, ale również inne świadczenia pieniężne związane z pracą o charakterze obowiązkowym, takie jak: gratyfikacje jubileuszowe i odprawy pracownicze z tytułu przejścia na emeryturę lub rentę lub z tytułu ustania stosunku pracy z wyboru.
Wielkość całkowita wynagrodzeń z 2001 r. powinna więc obejmować tego rodzaju składniki. Skarżąca nie neguje, iż w takim zakresie ustalono wielkość wynagrodzeń wypłaconych w roku 2001. Wobec kategorycznego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy planowana w budżecie gminy na 2002 r. wysokość wynagrodzeń /całkowita/ nie może przekroczyć wysokości wynagrodzeń wypłaconych w 2001 r. /ze stosunku pracy/. Przekroczenie tej wielkości stanowi istotne naruszenie prawa.
Zarzut skarżącej, iż w 2001 r. nie wypłacała nagród jubileuszowych oraz odpraw i w związku z tym nie jest w stanie wypłacić w 2002 r. tego rodzaju świadczeń w ramach limitu z 2001 r., może wiązać się z zagadnieniem kolizji norm prawnych zawartych w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593/.
Kolizje norm prawnych mogą mieć charakter formalny /sprzeczność lub przeciwieństwo/ lub prakseologiczny /por. Zygmunt Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1999 str. 241/. Sprzeczność norm zachodzi wtedy, gdy dwie normy mają choćby częściowo wspólny zakres zastosowania, pierwsza z nich coś nakazuje, druga zaś zakazuje tego, i odwrotnie. Przy sprzeczności norm prawnych ich adresat może zrealizować tylko jedną z nich. O przeciwieństwie norm mówimy wtedy, gdy rozważane normy mają choćby częściowo wspólny zakres zastosowania, ale bezpośrednio nie dotyczą one tego samego zakresu zachowania adresata, a w świetle ogólnej wiedzy wiadomo, że zrealizowanie jednej z nich uniemożliwi wykonanie pozostałej.
Natomiast niezgodność prakseologiczna norm polega na tym, iż chociaż można zrealizować dwie takie normy, jednak skutki zrealizowania nakazów sformułowanych w jednej z nich unicestwiają skutki zrealizowania drugiej.
Zdaniem Sądu in merito pomiędzy tymi normami nie zachodzi niezgodność formalna, art. 3 ust. 1 ustawy nie zakazuje bowiem wypłaty nagród jubileuszowych czy odpraw należnych pracownikom w 2002 r. Nie ma również przeciwieństwa między nimi, bo zakaz przekraczania wielkości wynagrodzeń z 2001 r. nie eliminuje automatycznie /w chwili uchwalania budżetu/ nakazu wypłaty należnych w 2002 r. świadczeń obowiązkowych. W ciągu roku mogą zaistnieć zdarzenia powodujące określone oszczędności w tym zakresie /np. zwolnienia chorobowe, zwolnienia z pracy, urlopy bezpłatne, przeniesienie wydatków w granicach tego samego działu itp./. Nie zachodzi również niezgodność prakseologiczna, bo norma zamieszczona w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy nie unicestwia uprawnienia pracowników samorządowych do nagród jubileuszowych czy obowiązkowych odpraw.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.