Uzasadnienie
Uchwałą nr L II/270/94 z dnia 23 lutego 1994 r. Rada Miasta T. postanowiła włączyć Żłobek nr 1 do Przedszkola nr 2 w T. oraz żłobek nr 3 do Przedszkola nr 5 w T. Włączone żłobki stanowią według uchwały oddziały tych przedszkoli. Utworzone oddziały przedszkoli w dalszym ciągu będą wykonywać usługi opiekuńczo-wychowawcze dla dzieci do lat trzech. Przedszkola nr 2 i nr 5 przejmują majątki włączonych żłobków. Przedszkola te wraz z utworzonymi oddziałami /żłobkowymi/ będą działać jako zakłady budżetowe. Pracownicy żłobków stają się pracownikami przedszkoli, do których żłobki zostały włączone. Przedszkola nr 2 i nr 5 stają się stronami w stosunkach pracy z pracownikami przejętych żłobków. Uchwała zobowiązywała ponadto reorganizowane przedszkola nr 2 i 5 do dokonania zmian w swych statutach.
Uchwałę podjęto na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 8 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, art. 231 par. 2 i 4 kodeksu pracy i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 maja 1991 r. w sprawie zakładów budżetowych. W uzasadnieniu uchwały wskazano tendencje spadkowe w zakresie zapotrzebowania na opiekę nad dziećmi do lat trzech, co sprawia, iż pozostawienie żłobków jako odrębnej struktury organizacyjnej spowodowałoby w T. konieczność likwidacji jednego ze żłobków. Obydwie placówki dysponują potencjałem umożliwiającym opiekę nad 200 dziećmi, natomiast obecnie ich usługami objęte jest od 70 do 80 dzieci. Likwidacja jednego ze żłobków powodowałaby konieczność zwolnienia z pracy dwudziestu kilku osób dobrze wykwalifikowanych, a ponadto konieczność dowożenia dzieci z odległych dzielnic do jedynego w mieście żłobka.
Utworzenie oddziałów żłobkowych w przedszkolach pozwoli na bardziej racjonalne zagospodarowanie powierzchni użytkowej, przez przeniesienie do budynków żłobków najmłodszych grup przedszkolnych. Taka forma przekształcenia pozwoli na łagodną formę ograniczenia zatrudnienia, poprzez możliwość odejścia części personelu na wcześniejszą emeryturę z zachowaniem prawa do odpraw i bez zwiększenia liczby bezrobotnych. Rozwiązanie przewidziane w uchwale leży w interesie społeczności lokalnej.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 marca 1994 r. nr Or III 0136/252/94 Wojewoda w T. stwierdził nieważność wymienionej na wstępie uchwały z powodu jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że rezultatem uchwały, która łączy żłobki z przedszkolami, ma być przedszkole. Byt prawny przedszkoli oraz dopuszczalne zmiany w ich organizacji określa ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./. Artykuł 62 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół szkół i placówek. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad szkół i samorządów uczniowskich, chyba że statut zespołu szkół stanowi inaczej. Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że utworzenie zespołu szkół następuje w trybie art. 58 ustawy, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady szkół i rady pedagogiczne.
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy, ilekroć w jej przepisach jest mowa o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Definicję placówki daje przepis art. 2 pkt 3 - 5, 7 i 10 ustawy, obejmując tym pojęciem placówki oświatowo-wychowawcze, poradnie wychowawczo-zawodowe, psychologiczno-pedagogiczne i inne poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, rodzicom, nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, placówki opiekuńczo-wychowawcze i resocjalizujące, zapewniające nauczanie, wychowanie i opiekę dzieciom i młodzieży uczącej się, ośrodki adopcyjno-opiekuńcze i biblioteki pedagogiczne.
Z treści art. 62 ust. 1 cytowanej ustawy wynika możliwość łączenia się przedszkoli między sobą lub z każdą placówką określoną przepisami ustawy o systemie oświaty. Żłobek nie mieści się w pojęciu szkoły ani placówki podlegającej ustawie, dlatego - zdaniem Wojewody - nie jest możliwe połączenie tej instytucji z przedszkolem.
Żłobki są publicznymi zakładami opieki zdrowotnej, podlegającymi ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. Ze względu na fakt, że przedszkola i żłobki podlegają odrębnym reżimom ustawowym, nie jest możliwe ich połączenie. Ich zadania, organizacja, sposób funkcjonowania są odmienne. Żłobki mają sprawować opiekę nad dziećmi w wieku od 3 miesięcy do 3 lat. Przedszkola prowadzą bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie minimum programowego wychowania przedszkolnego. Wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od 3 do 6 lat. W przedszkolu funkcjonuje rada pedagogiczna, może działać rada przedszkola i rada rodziców. W żłobku działa rada nadzorcza żłobka.
Odrębny status tych dwu instytucji wyklucza ich połączenie. Uchwała Rady Miasta w T., łącząca żłobki z przedszkolami, narusza art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i dlatego należało stwierdzić jej nieważność.
Rada Miasta T. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w T., wnosząc o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem. Zdaniem skarżącej, przepis art. 62 ust. 1 cytowanej ustawy o systemie oświaty nie wyklucza dokonywania przekształceń organizacyjnych przewidzianych w uchwale rady. Także przepisy prawne regulujące status żłobków nie zabraniają takich przekształceń. Żłobki są jednostkami organizacyjnymi gminy, które nie zostały formalnie zarejestrowane jako zakłady opieki zdrowotnej, gdyż rejestracja taka dla dwóch żłobków spowodowałaby dodatkowe koszty.
Uchwała Rady nie dokonuje zmiany w statusie prawnym żłobków i przedszkoli. Dotyczy ona jedynie przekształcenia organizacyjnego; po jego dokonaniu oddziały przedszkoli spełniałyby cele określone w ustawie o systemie oświaty, a żłobki cele określone w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej.
Rada wywodzi również, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza uprawnienia rady jako wspólnoty samorządowej. Przepisy art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h"/ dają Radzie uprawnienia do przeprowadzenia przekształceń organizacyjnych w swoich jednostkach organizacyjnych, zwłaszcza takich przekształceń, które zmierzają do racjonalnej i oszczędnej gospodarki finansowej gminy.
Rada Miasta T. powołała się na wyrok NSA w Lublinie z dnia 12 października 1990 r. SA/Lu 663/90, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa natomiast dochodzenie do wniosku, że uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem, w drodze zawiłej wykładni przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, prowadzi do ograniczenia samodzielności organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru.
Rada zauważa także, że nieważność uchwały organ nadzoru może stwierdzić tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Pojęcie to nie jest precyzyjne i łatwo może prowadzić do nadużywania przez organ nadzoru kwalifikowania naruszeń praw jako istotnych. Okoliczności te, zdaniem Rady, przesądzają o niezgodności rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem.
Wojewoda w T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wyłuszczonych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podniósł, iż połączenie przedszkoli ze żłobkami doprowadziłoby do sytuacji paradoksalnej. W jednej jednostce gminy działałyby różne organy, inne dla oddziałów żłobka, inne dla oddziałów przedszkolnych, i to na podstawie różnych przepisów. Wprawdzie przepisy ustawy o systemie oświaty nie zawierają zakazu przekształceń wynikających z uchwały Rady, ale przez określenie, jakie połączenia są dopuszczalne, wykluczają możliwość połączenia żłobka z przedszkolem.
Powoływany w skardze przepis art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych. Oznacza to jednak, że gmina ma realizować te zadania zgodnie z prawem, w tym wypadku zgodnie z ustawą o systemie oświaty. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h"/ ustawy samorządowej pozwala ogólnie na dokonywanie przekształceń organizacyjnych, ale zagadnienia te regulują odrębne akty prawne, w przypadku przedszkoli - ustawa o systemie oświaty, a w przypadku żłobków - ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Sam przepis art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może stanowić podstawy przekształceń organizacyjnych. Ze względu na fakt, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a nie racjonalności, Wojewoda, stwierdziwszy w uchwale Rady niezgodność z prawem, orzekł o jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z porównania tego przepisu z przepisem ust. 4 tegoż artykułu, stanowiącym, że w razie nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że została ona podjęta z naruszeniem prawa, wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały może być tylko "istotne" naruszenie prawa. Pojęcie "istotnego" naruszenia prawa jest pojęciem ocennym i nieostrym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, że pojęcie "istotnego" naruszenia prawa nie pokrywa się z określonymi w art. 156 par. 1 Kpa przesłankami nieważności decyzji administracyjnej. Jednakże zdaniem Sądu, przy ustalaniu treści pojęcia "istotnego" naruszenia prawa może być pomocna definicja pojęcia "rażącego" naruszenia prawa, jaka ukształtowała się w literaturze i orzecznictwie na tle stosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. "Rażące" naruszenie prawa w pojęciu doktryny i orzecznictwa występuje, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem lub obowiązek ten uchylono, a ponadto gdy skutki powstałe w wyniku wydania takiej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Pojęcie "istotnego" naruszenia prawa jest bez wątpienia pojęciem szerszym. Niemniej jednak, stosując analogię do zakresu pojęcia "rażącego" naruszenia prawa, zdaniem Sądu przyjąć należy, że o istotnym naruszeniu prawa w uchwale organów gminy można mówić, gdy treść dotkniętej nim uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu, który ustanawia określony nakaz lub zakaz.
Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Miasta T. nie narusza żadnego z nakazów i zakazów ustanowionych w przepisach cytowanych wcześniej ustaw o systemie oświaty i o zakładach opieki zdrowotnej, regulujących funkcjonowanie instytucji, o których połączeniu i reorganizacji postanowiono w uchwale.
W szczególności w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408/ zagadnieniom przekształcenia zakładów poświęcono dwa przepisy: art. 36, który stanowi, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze zarządzenia właściwego ministra lub wojewody albo w drodze uchwały organu gminy lub uchwały zgromadzenia związku gmin, i art. 43 ust. 3, który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów jego ustępów 1 i 2, dotyczących opiniowania uchwał lub zarządzeń o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, także przy wydawaniu zarządzeń i uchwał o przekształceniu zakładu, jeśli w jego wyniku ma nastąpić istotne ograniczenie lub likwidacja poszczególnych rodzajów działalności zakładu lub udzielanych świadczeń zdrowotnych. Brzmienie tych przepisów nie wyklucza w ocenie Sądu reorganizacji żłobka jako zakładu opieki zdrowotnej, polegającej na włączeniu go do przedszkola w charakterze jego oddziału - co postanowiono w unieważnionej przez organ nadzoru uchwale.
Zakazu takiej reorganizacji nie zawiera także ustawa o systemie oświaty. Przepis art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi, że szkoła /w tym pojęciu, jak wspomniano wcześniej, mieści się także przedszkole/ może być zakładana, prowadzona i utrzymywana przez gminę. Zadania związane z prowadzeniem przedszkoli należą z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym do zadań własnych gminy. Artykuł 59 ustawy o systemie oświaty dopuszcza likwidację szkoły z końcem roku szkolnego, przez organ ją prowadzący, działający w porozumieniu z kuratorem oświaty. Skoro dopuszczalna jest możliwość likwidacji szkoły przez organ ją prowadzący, to zgodnie z zasadą a maiori ad minus przyjąć należy, że organ ten ma także uprawnienie do jej przekształcenia i reorganizacji.
Artykuł 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/, zezwalający organowi prowadzącemu szkoły i placówki różnych typów na ich połączenie w zespół szkół i placówek, określa tylko jedną z możliwych form reorganizacji, polegającą na połączeniu w zespół jednostek organizacyjnych podlegających tej ustawie. Jego brzmienie nie wyklucza natomiast możliwości innych przekształceń, a w szczególności reorganizacji i połączenia żłobków prowadzonych przez gminę z przedszkolami, których prowadzenie jest zadaniem własnym gminy polegającego na włączeniu żłobków do przedszkoli jako ich oddziałów. Za przyjęciem tej tezy przemawia fakt, że we wspomnianym art. 62 ust. 1 zdanie pierwsze, stanowiącym, że organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół szkół i placówek, nie użyto słowa "wyłącznie" lub innego o podobnym brzmieniu, co świadczy o tym, że ustawodawca kierował się potrzebą zapewnienia elastyczności tekstu prawnego.
Sąd zauważa także, że wbrew poglądowi wyrażonemu w rozstrzygnięciu nadzorczym, przedszkola i żłobki, oprócz wszystkich odmienności, łączy wspólny cel, jakim jest wychowanie dzieci. Skoro ustawa o systemie oświaty w art. 62 ust. 1 pozwala na połączenie w zespół szkoły /przedszkola/ z placówkami tak różnych typów, jak poradnie wychowawczo-zawodowe, psychologiczno-pedagogiczne oraz inne poradnie specjalistyczne udzielające pomocy psychologiczno-pedagogicznej dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom /art. 2 pkt 4/, placówki opiekuńczo-wychowawcze i resocjalizacyjne /art. 2 pkt 5/, ośrodki adopcyjno-opiekuńcze /art. 2 pkt 7/, a nawet biblioteki pedagogiczne, to brak jest racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że jej brzmienie wyklucza możliwość połączenia, jakie postanowiono w kwestionowanej uchwale.
Zdaniem Sądu, z treści przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie można wyprowadzić zakazu reorganizacji polegającej na włączeniu żłobków do przedszkoli, w sytuacji gdy prowadzenie obu tych jednostek organizacyjnych należy do zadań własnych gminy, a jednostki te łączy wspólny cel, jakim jest opieka i wychowywanie dzieci. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu i stwierdzenie, że uchwała organu gminy przewidująca taką reorganizację jest nieważna, stanowi naruszenie zasady prawnej ochrony samodzielności gminy, wyrażonej w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Mając na względzie przytoczone okoliczności, Sąd na podstawie art. 216a par. 1 i art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.