Uzasadnienie
Na sesji w dniu 16 kwietnia 2003 r. Rada Gminy P. podjęła następujące uchwały:
- 1. (...) w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu Gminy za rok 2002. Z treści tej uchwały wynika m.in., że powyższa Rada przyjęła sprawozdanie przedstawione przez Wójta Gminy z wykonania budżetu za rok 2002. W par. 2 podano, że za przyjęciem sprawozdania głosowało 14 radnych, a jeden wstrzymał się od głosu. Rada liczy 15 radnych;
- 2. (...) w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy P. za rok 2002. za udzieleniem absolutorium głosowało 13 radnych, dwóch zaś wstrzymało się od głosu.
Na powyższe uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa w R. wniosła skargę /opatrzoną datą 10 czerwca 2003 r./. W uzasadnieniu skargi przytoczyła, że przedmiotowe uchwały wpłynęły do Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. w dniu 30 kwietnia 2003 r. Kolegium Izby badało te uchwały w dniu 13 maja 2003 r., ale nie znalazło wówczas podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego.
W dniu 16 maja 2003 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej kopia pisma wiceprzewodniczącego Rady Gminy P., w której zasygnalizował, że sesja Rady wyznaczona na dzień 16 kwietnia 2003 r. była zwołana przez przewodniczącego, któremu wygasł mandat z mocy ustawy z dniem 31 marca 2003 r.
Sesję Rady Gminy P., która odbyła się w dniu 16 kwietnia 2003 r., zwołał X.Z. /wyjaśnienie Wójta Gminy P. z dnia 27 maja 2003 r. i oświadczenie X.Z. z dnia 9 czerwca 2003 r./. X.Z. jako radny Gminy P. złożył ślubowanie w dniu 19 listopada 2002 r. /protokół z sesji Rady z dnia 19 listopada 2002 r./. Wymieniony prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem majątku gminy przed rozpoczęciem wykonywania mandatu i nie zaprzestał tej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania /protokół z sesji Rady z dnia 16 kwietnia 2003 r./.
Rada Gminy P. uchwałą (...) z dnia 24 maja 2003 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 24 ustawy o samorządzie gminnym stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego X.Z.
W związku z powzięciem przez Radę Gminy na sesji w dniu 16 kwietnia 2003 r. wiadomości o wygaśnięciu mandatu X.Z., obrady prowadziła wiceprzewodnicząca Rady M.N., X.Z. zaś, mimo że utracił mandat radnego, uczestniczył w sesji i brał udział w głosowaniu nad przedmiotowymi uchwałami, jedynie wstrzymał się od głosu, a wynika to z treści wymienionych uchwał. Z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 214 poz. 1806/ wynika, że jeżeli do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 1 stycznia 2003 r., radny jednostki samorządu terytorialnego wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, obowiązany jest wykonać te obowiązki w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie wymienionej ustawy.
W myśl ust. 2 tego przepisu w przypadku niewypełnienia tego obowiązku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust.
1. Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, a uchwała stwierdzająca jego wygaśnięcie ma charakter deklaratoryjny /por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2000 r., II SA 119/00 - nie publ./. W świetle powyższego mandat X.Z. wygasł z mocy prawa z dniem 1 kwietnia 2003 r. W dacie zwołania sesji, czyli w dniu 8 kwietnia 2003 r., wymieniony nie był już radnym Gminy P., mimo iż fakt ten został stwierdzony deklaratoryjną uchwałą Rady Gminy dopiero w dniu 24 maja 2003 r.
W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadą jest, iż sesje zwołuje przewodniczący rady. Wyjątek od niej wynika z unormowania zawartego w art. 19 ust. 2, zgodnie z którym przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań m.in. w zakresie zwołania i prowadzenia sesji wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego jego zadania, także w tym zakresie, wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Rada gminy, choćby obradowała w swym pełnym ustawowym składzie, ale na zgromadzeniu zwołanym przez osobę do tego nieupoważnioną, nie jest organem gminy, a tym samym decyzje podjęte z rażącym naruszeniem prawa nie są uchwałami rady gminy. Takie uchwały są nieważne ex tunc i nie mogą istnieć w obrocie prawnym /wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., II SA 1244/01 - Wspólnota 2002 nr 15 str. 49/. W takim stanie rzeczy uchwały podjęte na sesji Rady Gminy P. w dniu 16 kwietnia 2003 r. są nieważne. Skarżący organ nadzoru o okolicznościach uzasadniających wniesienie skargi dowiedział się w dniu 16 maja 2003 r., zatem został zachowany termin do wniesienia skargi.
Odpis skargi doręczono Radzie Gminy P. w dniu 24 czerwca 2003 r. z jednoczesnym wezwaniem do udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia skargi oraz nadesłania w tym terminie akt sprawy. Rada Gminy w P. nadesłała akta sprawy /potwierdzone kserokopie dokumentów/, ale nie nadesłała odpowiedzi na skargę, co wynika z pisma Przewodniczącego Rady z dnia 7 lipca 2003 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Z zawiadomienia z dnia 8 kwietnia 2003 r. wynika, że sesję Rady Gminy P. na dzień 16 kwietnia 2003 r. zwołał X.Z., jako Przewodniczący tejże Rady. Ten fakt potwierdzają także wyjaśnienia X.Z. z dnia 9 czerwca 2003 r. oraz Wójta Gminy P. z dnia 27 maja 2003 r.
Rada Gminy P. uchwałą (...) z dnia 24 maja 2003 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego X.Z. wybranego na radnego w wyborach przeprowadzonych w dniu 27 października 2002 r.
Przyczyną wygaśnięcia mandatu był fakt, że X.Z. do dnia 1 kwietnia 2003 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy P. Na sesji Rady Gminy /16 kwietnia 2003 r./ niektórzy radni /np. K.K./ wnosili m.in. o odroczenie tej sesji, ponieważ sesję zwołała osoba, której wygasł mandat radnego i w związku z tym osoba ta nie była uprawniona do zwołania sesji Rady Gminy. W związku z poruszoną kwestią przeprowadzono głosowanie, za przyjęciem porządku obrad ustalonego przez X.Z. i za kontynuowaniem obrad głosowało 8 radnych, przeciwko było 5 radnych, 2 radnych zaś wstrzymało się od głosu /X.Z. i T.B./. Na sesji tej podjęto uchwały będące przedmiotem skargi /przyjęcie sprawozdania z wykonania budżetu Gminy P. za rok 2002, udzielenie absolutorium Wójtowi Gminy P. za rok 2002/.
W głosowaniu nad projektami tych uchwał uczestniczył X.Z.
Skarga Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. na powyższe uchwały została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 13 czerwca 2003 r., czyli w okresie 30 dni od dnia upływu terminu do stwierdzenia nieważności uchwał przez organ nadzoru.
Przedstawione fakty są niesporne.
Artykuł 9 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 214 poz. 1806/ stanowi, że jeżeli radny wybrany w wyborach przeprowadzonych dnia 27 października 2002 r. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której został wybrany, obowiązany jest do zaprzestania takiej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy /czyli do dnia 1 kwietnia 2003 r./, w przypadku zaś niewypełnienia tego obowiązku, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od dnia upływu terminu do zaprzestania działalności gospodarczej. Stosownie do art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /t.j. Dz.U. 2003 nr 159 poz. 1547 ze zm./, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego następuje w drodze uchwały.
Na marginesie należy nadmienić, że ust. 6 powołanego przepisu został wprowadzony do ww. Ordynacji nowelą z dnia 23 listopada 2002 r. /Dz.U. nr 214 poz. 1806/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.
Warto w tym miejscu nadmienić, iż termin do podjęcia takiej uchwały jest terminem instrukcyjnym, co oznacza, że organ stanowiący może skutecznie podjąć taką uchwałę również po terminie 1 miesiąca.
Uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego, z powodu niezaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego, jak to trafnie stwierdziła skarżąca, ma charakter deklaratoryjny i tym samym wywołuje skutki ex tunc, czyli od dnia, w którym upłynął 3-miesięczny termin do zaprzestania tego rodzaju działalności gospodarczej. Oznacza to, że mandat X.Z. wygasł z mocy prawa /ex lege/ z dniem 1 kwietnia 2003 r., czyli od dnia następnego nie był już radnym i nie mógł pełnić funkcji Przewodniczącego Rady Gminy P. Z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wynika, że rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.
Zwołanie sesji rady przez osobę, która utraciła mandat radnego i tym samym funkcję przewodniczącego rady, stanowi rażące naruszenie prawa /art. 20 ust. 1 ww. ustawy/ i powoduje, że uchwały podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną są nieważne /por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., II SA 1244/01 - Wspólnota 2002 nr 15 str. 49/.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał.