Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Rz. jest uchwała Sejmiku Województwa P. (...) z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu Województwa P. za 2002 rok i udzielenia absolutorium Zarządowi Województwa P. Z paragrafu 1 tej uchwały wynika, że Sejmik Województwa P. po rozpatrzeniu sprawozdania w wykonania budżetu Województwa P. za 2002 rok, po uwzględnieniu pozytywnej opinii Komisji Rewizyjnej, nie udzielił absolutorium Zarządowi Województwa P. z tytułu wykonania budżetu województwa za 2002 rok.
Zdaniem Prokuratora, wskazana uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./. Przepis ten stanowi, że uchwałę w sprawie absolutorium sejmik województwa podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku województwa. Z ustaleń opartych na przepisie art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa oraz w Sejmiku Województwa P. wynika, że Sejmik liczy 33 radnych. Bezwzględną większość głosów stanowi liczba 17 radnych. Tak więc uchwała w sprawie absolutorium - jego przyjęcia względnie nieudzielenia - może być podjęta przy 17 głosach za lub przeciw udzieleniu absolutorium. Z wyciągu protokołu VIII sesji Sejmiku Województwa P. w Rz., która odbyła się 28 kwietnia 2003 r., w części dotyczącej podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Województwa P. wynika, że w głosowaniu nad tą uchwała wzięło udział 31 radnych.
W protokole komisji skrutacyjnej stwierdzono, że za udzieleniem absolutorium głosowało 15 radnych, przeciwko 12, a 4 radnych wstrzymało się od głosu. W tej sytuacji, odwołując się do ustawy o samorządzie województwa, nie doszło do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium.
Tymczasem w następstwie tak odbytego głosowania została podjęta uchwała nr VIII/65/03 Sejmiku Województwa P. w Rz. z 28 kwietnia 2003 r., z której par. 1 wynika, iż nie udzielono absolutorium Zarządowi Województwa P. z tytułu wykonania budżetu województwa za 2002 rok. Wymieniona uchwała rażąco narusza art. 34 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności /K. Chorąży, W. Taras, L. Żukowski: Kpa - Tekst, Orzecznictwo i Piśmiennictwo, Wyd. Prawnicze, 1992, str. 132-133/.
Przytoczony pogląd w zupełności odnosi się do przedmiotowej uchwały, bo trudno zaakceptować nieprzestrzeganie obowiązującego prawa przez Sejmik Województwa P. Autorzy Komentarza Kpa, tj. B. Adamiak i J. Borkowski /str. 809/, podają, że rażące naruszenie prawa istnieje również w przypadku naruszenia przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim jego rozumieniu. Przepis art. 34 ust. 1a ustawy o samorządzie województwa jest sformułowany w sposób prosty, zrozumiały i nie nasuwa żadnych wątpliwości.
W konkluzji Prokurator Okręgowy w Rz., kierując się treścią art. 24 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa P. Sejmik Województwa P. wniósł o oddalenie skargi Prokuratora, gdyż zaskarżona uchwała prawa nie narusza. Rozwijając przytoczone stanowisko, wyjaśniono, że na sesji z 28 kwietnia 2003 r. poddano pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium, który nie uzyskał bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Sejmiku. Zgodnie więc z art. 34 ust. 1a, na którego naruszenie powołuje się Prokurator, Sejmik nie podjął uchwały o udzieleniu Zarządowi absolutorium, czyli odrzucił tę uchwałę.
Z chwilą jej odrzucenia /tj. nieprzyjęcia jej w trybie art. 34 ust. 1a/ musiał być zastosowany przepis art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, który jasno stwierdza, że odrzucenie uchwały o udzieleniu absolutorium rodzi ex lege skutek prawny przyjęcia /bez konieczności ponownego głosowania/ uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Skoro zatem ustawodawca przyjął, że "przyjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium następuje z mocy prawa", jako skutek odrzucenia uchwały w treści pozytywnej, nie było też prawnego obowiązku przygotowania przed sesją projektu uchwały alternatywnej - takiego projektu bowiem nie planowano poddawać pod głosowanie.
Prokurator Okręgowy w Rz. w uzasadnieniu skargi pominął art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, który ma kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie.
Skarżący chce wykazać, że na sesji Sejmiku z 28 kwietnia 2003 r. nie doszło do podjęcia żadnej uchwały w sprawie absolutorium.
Wykładnia językowa art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa oraz względy celowościowe prowadzą do wniosku, że ustawodawca nie wymaga odrzucenia głosowanej uchwały o udzielenie absolutorium bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku. Dla powstania skutku prawnego w postaci podjęcia uchwały o nieudzieleniu absolutorium, przewidzianego w art. 19 ust. 3 m fine ustawy o samorządzie województwa, wystarczające jest "zwykłe" odrzucenie tej uchwały /a więc sytuacja, gdy uchwała nie uzyskała bezwzględnej większości głosów "za"/. Oznacza to, że głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium w świetle art. 19 ust. 3 ww. ustawy prowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia sprawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy stwierdzić, iż gdyby jego zamiar zaiste był taki, że konieczne jest odrzucenie uchwały bezwzględną większością składu sejmiku, to niewątpliwie posłużyłby się w ustawie odpowiednim sformułowaniem, np. podobnym do tego, którego użył w art. 121 ust. 3 Konstytucji RP. W sytuacji, o jakiej mówi art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, nie jest więc konieczne przeprowadzenie ponownego głosowania nad uchwałą o nieudzieleniu absolutorium.
Rozumowanie pozwalające na przyjęcie, iż przy głosowaniu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium możliwe jest jej niepodjęcie, gdy nie uzyskała bezwzględnej większości głosów ustawowego składu, bądź taką większością nie zostanie odrzucona, prowadziłoby do sytuacji, w której w ogóle /lub przez bardzo długi czas/ może nie dojść do oceny sposobu gospodarowania środkami finansowymi województwa przez zarząd - do rozliczenia zarządu.
Zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma ustawowy obowiązek podjęcia uchwały w sprawie absolutorium do 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym.
Niepodjęcie uchwały w sprawie absolutorium w tym terminie stanowi naruszenie ustawowego obowiązku ciążącego na organie stanowiącym. Taka sytuacja oznacza, iż zarząd nie uzyskał akceptacji dla swojej gospodarki i nie został poddany weryfikacji poprzez udzielenie "votum zaufania" /art. 34 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa/, a sejmik nie wykonał swoich, wynikających z ustawy ustrojowej, obowiązków nadzorczych, że oba organy województwa znalazły się więc w konflikcie z prawem, i stan taki z punktu widzenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP jest niedopuszczalny. Aby zapobiec takiej sytuacji, został stworzony mechanizm wynikający z art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.
W reasumpcji Sejmik Województwa P. stwierdził, iż przedmiotowa uchwała Sejmiku w żaden sposób nie godzi w praworządność i nie stanowi samowoli w sferze prawnie uregulowanej, jak to zarzuca Prokurator. Na marginesie zaznaczono, iż Sejmik jest w posiadaniu oficjalnej opinii prawnej wykonanej na zlecenie Sejmiku przez Biuro Doradztwa Prawnego - Kulesza i Kamiński Sp. jawna w W., która potwierdza zgodność z prawem uchwały absolutoryjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie starły się dwa przeciwstawne poglądy. Prokurator kładąc akcent na treść art. 34 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /t.j. Dz.U. 2001 r. nr 142 poz. 1590/, wychodził z założenia, że skoro za projektem uchwały o udzieleniu zarządowi województwa absolutorium głosowało 15 radnych, 12 było przeciwko i 4 wstrzymało się od głosu, za nieudzieleniem absolutorium nie głosowała bezwzględna ustawowa liczba radnych, przeto przedmiotowa uchwała rażąco narusza powyższy przepis i powinna być unieważniona.
W tym miejscu należy wyjaśnić, iż ustawowy skład Sejmiku Województwa P. to 33 radnych i w związku z tym bezwzględna większość głosów ustawowego składu tego Sejmiku wynosiła 17 radnych /kwestia niesporna/.
Sejmik Województwa P. kierując się treścią art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa wywodził, że skoro w głosowaniu nie zapadła bezwzględna liczba głosów za lub przeciw, to przyjmuje się, iż poddany pod głosowanie projekt uchwały o udzieleniu absolutorium został odrzucony, co jest równoznaczne z nieudzieleniem Zarządowi absolutorium.
Upraszczając przedstawione stanowiska, można stwierdzić, że zdaniem strony skarżącej nie podjęto uchwały o udzieleniu lub nie-udzieleniu absolutorium, zaś według strony przeciwnej, taka sytuacja świadczy o odrzuceniu projektu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Województwa, a ustawodawca w art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa powiedział, iż odrzucenie jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium.
Sąd in merito podzielił zapatrywanie Sejmiku Województwa P. Z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepis ustawy stanowi inaczej.
Oznacza to, iż zwykła większość głosów jest regułą, zaś wyjątki mogą być zawarte w odrębnych przepisach ustawy o samorządzie województwa. Taki wyjątek jest zawarty w art. 34 ust. 1a, który stanowi, iż uchwały w sprawie absolutorium sejmik województwa podejmuje bezwzględną większością liczby głosów składu sejmiku województwa.
Powyższy przepis dotyczy uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium.
Nie dotyczy natomiast odrzucenia w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium, bowiem ta kwestia uregulowana jest w osobnym przepisie, tj. w art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. W art. 19 tej ustawy nie ma przepisu stwierdzającego, że do odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium wymagana jest bezwzględna liczba głosów ustawowego składu sejmiku województwa. Odrzucenie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium następuje w sytuacji, kiedy w głosowaniu nie było bezwzględnej liczby głosów opowiadających się za udzieleniem absolutorium. Oznacza to, iż sama istota odrzucenia uchwały wyklucza wymóg bezwzględnej liczby głosów, bo w przeciwnym przypadku istnienie instytucji odrzucenia uchwały byłoby bezcelowe. Ratio legis tej instytucji podyktowane było koniecznością jednorazowego rozstrzygnięcia kwestii związanej z absolutorium, za czym przemawia chociażby art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j.
Dz.U. 2003 r. nr 15 poz. 148/. Przepis ten mówi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Gdyby nie było możliwości odrzucenia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium, to kwestia dotycząca absolutorium w ogóle mogłaby nie być rozstrzygnięta lub mogłaby zapaść po dłuższym okresie czasu. Godziłoby to w prawidłowe funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Za trafnością stanowiska Sejmiku Województwa P. przemawia też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 12 lipca 2002 r., I SA/Lu 525/02 - Finanse Komunalne 2003 nr 2 str. 60-66. Wprawdzie wyrok ten zapadł na tle art. 28b ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j.
Dz.U. 2001 r. nr 142 poz. 1591/, ale jego treść była identyczna z treścią art. 34 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, zatem wyrażony pogląd ma odpowiednie zastosowanie do przedmiotowej sprawy.
W powołanym wyroku stwierdzono, że poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zawsze prowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania. Jeżeli nie ma bezwzględnej liczby głosów za lub przeciw, przyjmuje się, iż doszło do odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium, co jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium.
Zgodnie ż art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium, zatem sformułowanie zamieszczone w zaskarżonej uchwale nr VIII/65/03 "Po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu Województwa P. za 2002 rok, po uwzględnieniu pozytywnej opinii Komisji Rewizyjnej - nie udziela się absolutorium Zarządowi Województwa z tytułu wykonania budżetu województwa za 2002 rok" nie narusza prawa. Z okoliczności sprawy ewidentnie wynika, iż doszło do odrzucenia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium.
Skoro zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, oddalił skargę Prokuratora.