Uzasadnienie
Rada Gminy w U. M. podjęła w dniu 7 lipca 1994 r. uchwałę wprowadzającą przepisy porządkowe dotyczące handlu targowiskowego na terenie miejscowości U. M. i S. o następującej treści:
"W celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego oraz zachowania w okresie sezonu letniego podstawowych wymagań w zakresie estetyki i wyglądu zewnętrznego miejscowości U. M. i S., na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ uchwala się, co następuje:
par. 1.
- 1. W okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia każdego roku wprowadza się zakaz handlu ulicznego oraz zakaz handlu bazarowego na terenach posesji prywatnych i innych jednostek organizacyjnych.
- 2. W okresie, o którym mowa w ust. 1, handel może odbywać się wyłącznie na targowisku.
par. 2.
- 1. Dopuszcza się lokalizowanie przenośnych punktów handlowych na terenach przylegających do plaży oraz innych miejscach wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia Zarządu Gminy.
- 2. Lokalizacja przenośnych punktów handlowych poza wyznaczonym targowiskiem powinna uwzględniać w szczególności:
a/ ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, b/ rodzaj punktu handlowego i jego wpływ na podniesienie estetyki otoczenia, c/ asortyment prowadzonej sprzedaży, d/ przepisy sanitarne i porządkowe.
par.
- 3. Za nieprzestrzeganie niniejszych przepisów porządkowych stosowane będą kary grzywny wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
par.
- 4. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Gminy.
par. 5.
- 1. Traci moc par. 2 uchwały nr (...) Rady Gminy w U. M. z dnia 17.02.1994 r. w sprawie lokalizacji targowiska.
Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia na tablicach ogłoszeń w miejscowości U. M. i S."
Pismem z dnia 14 września 1994 r. złożonym w Urzędzie Gminy w U. M. w dniu 15 września 1994 r., Tadeusz S. wezwał wyżej wymieniony organ do uchylenia wyżej opisanej uchwały, uzasadniając to tym, iż narusza ona jego interes prawny nie pozwalając na swobodne korzystanie z prawa własności przez uniemożliwienie lokalizacji tymczasowych punktów handlowych na terenie stanowiącej jego własność nieruchomości.
Pismem z dnia 10 października 1994 r., podpisanym przez Wójta Gminy, Zarząd Gminy U. M. udzielił Tadeuszowi S. odpowiedzi na powyższe wezwanie informując go, iż nie widzi potrzeby zmiany uchwały Rady Gminy z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadzającej przepisy porządkowe dotyczące handlu targowiskowego na terenie gminy.
W tej sytuacji pismem z dnia 29 listopada 1994 r. Tadeusz S. wniósł - za pośrednictwem Zarządu Gminy U. M. - skargę na przytoczoną na wstępie uchwałę Rady tejże Gminy z dnia 7 lipca 1994 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności wskutek niezgodności z prawem. Podniósł on w skardze, że wprowadzając w par. 1 zakaz handlu bazarowego na terenach prywatnych nieruchomości uchwała godzi w jego podmiotowe uprawnienia jako właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy, uniemożliwiając wywiązywanie się z zawartych umów na dzierżawę tej nieruchomości z osobami prowadzącymi działalność handlową w stoiskach na tej posesji usytuowanych. Wprowadzając ten zakaz uchwała popada w sprzeczność z konstytucyjną gwarancją swobodnego podejmowania działalności gospodarczej oraz narusza wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia właściciela nieruchomości do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społecznoprawnym przeznaczeniem i do pobierania z niej pożytków.
Nadto skarżący podnosi, iż kwestionowane postanowienia uchwały sprzeczne są z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ stanowiącym, że targowiskiem jest każde miejsce, w którym odbywa się handel, a więc także i jego posesja.
W podpisanej przez Wójta Gminy odpowiedzi na powyższą skargą wniesiono o jej oddalenie wskazując, iż jest ona nieuzasadniona. W ramach zadań własnych, wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy samorządowej oraz art. 4 i art. 5 dekretu z dnia 15 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, uchwałą z dnia 17 lutego 1994 r. Rada Gminy ustaliła lokalizację targowiska na działkach nr 213 i 215 o ogólnej pow. 3.702 m2, położonych w U.M. Regulamin tego targowiska przewidywał, że będzie ono prowadzone przez gminę. Uchwałą tą wprowadzono jednocześnie zakaz handlu ulicznego oraz przewidziano stosowanie sankcji grzywny w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach za nie przestrzeganie tego zakazu. Przepisy dotyczące zakazu tego handlu stosowane być miały w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia każdego roku. Z chwilą rozpoczęcia się sezonu wczasowego na terenach niektórych posesji prywatnych, położonych przy głównej ulicy U. powstawać zaczęły bez zgody władz gminy, w sposób żywiołowy, targowiska mające w potocznym znaczeniu charakter bazarów.
Zjawisko to wprowadziło wiele niedogodności, gdyż tereny posesji nie były przygotowane pod względem wielkości terenu, warunków higieniczno-sanitarnych, wyposażenia porządku itp. do gromadzenia się w jednym miejscu dużej liczby osób handlujących i kupujących. Handel ten wpływał jednocześnie na bardzo niski poziom estetyki miejscowości wczasowej i wywoływał niezadowolenie wczasowiczów i mieszkańców. W celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego oraz zachowania podstawowych wymagań w zakresie estetyki i wyglądu zewnętrznego miejscowości U.M. Rada tej Gminy podjęła zatem kolejną uchwałę porządkową w sprawie handlu z dnia 7 lipca 1994 r. określającą w sposób precyzyjny i jednoznaczny, że zakaz handlu dotyczy również posesji prywatnych i że lokalizacja punktów handlowych poza targowiskiem dopuszczona jest zgodą Zarządu Gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do powołanego w zaskarżonej uchwale przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym rada gminy może wydać przepisy porządkowe w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z przepisu powyższego wynika zatem dwojakiego rodzaju ograniczenie zakresu wydawanych przez radą gminy przepisów porządkowych: mogą dotyczyć one jedynie takiego przedmiotu, który nie został uregulowany w odrębnych przepisach powszechnie obowiązujących, a wydanie ich podyktowane musi być potrzebą ochrony tylko tych dóbr, o jakich mowa w tym przepisie.
Z treści zaskarżonej uchwały, a przede wszystkim jej par. 1, wynika, iż istotę jej stanowi okresowy zakaz prowadzenia handlu ulicznego oraz handlu bazarowego na terenach posesji prywatnych i innych jednostek organizacyjnych, prowadzenie którego dozwolone jest wyłącznie na targowisku, a także w innych wskazanych miejscach za zezwoleniem Zarządu Gminy. W związku z takim zakresem tej regulacji wskazać należy, iż zagadnienie organizacji targów i targowisk uregulowane zostało ustawowo w dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, z którego wynika iż targi /sprzedaż targowa/ organizowane być mogą tylko na targowiskach urządzonych i prowadzonych w sposób określony w tym dekrecie /art. 3/, przy czym za targowisko uważa się każde miejsce /hale targowe, bazary/ które przeznaczone zostały do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp. /art. 1 ust. 1 tegoż dekretu/. Jeśli zatem przez targi /sprzedaż targową/ rozumieć należy każdą sprzedaż ze stoisk, wozów, kosztów itp., która w myśl art. 3 cyt. dekretu winna odbywać się wyłącznie na targowiskach, których lokalizację i regulaminy ustala gmina /art. 5 cyt. dekretu/, to zawarte w par. 1 zaskarżonej uchwały postanowienia zakazujące handlu ulicznego i bazarowego na prywatnych posesjach i w innych miejscach, a więc poza zlokalizowanym przez gminę targowiskiem, uznać należy za wkraczające w zakres uregulowany ustawowo, a tym samym sprzeczne z art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej.
Celem przepisów porządkowych, jakie w zakresie nie uregulowanym przepisami powszechnie obowiązującymi wydawać może rada gminy, jest wyłącznie ochrona życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
O ile doświadczenie i praktyka życia codziennego pozwalają uznać sprzedaż targową /ze stoisk, wozów, koszów itp./ wykonywaną w nie będących wyznaczonymi targowiskami miejscach publicznych, a więc na drogach, placach, ulicach, za godzącą w porządek i spokój publiczny, to właściwości takich z reguły mieć nie może działalność taka prowadzona na terenach posesji prywatnych, chociażby przyległych do miejsc publicznych, charakter których, zwykle ze względu na ograniczoną dostępność, tego rodzaju skutki o wymiarze publicznym wyklucza.
Treść samej zaskarżonej uchwały, w zestawieniu z treścią odpowiedzi na skargę, zdaje się jednoznacznie wskazywać na to, że u podstaw jej podjęcia, a w szczególności jej par. 1, legły względy ekonomiczne i estetyczne nie przewidziane w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej.
Uznając zatem, że zaskarżone postanowienia par. 1 i par. 3 uchwały Rady Gminy U. M. (...) z dnia 7 lipca 1994 r. podjęte zostały bez podstawy prawnej oraz uwzględniając, że uchwała ta przedłożona została Wojewodzie K. jako organowi nadzoru w terminie 7 dni od jej podjęcia, zaś od jej podjęcia upłynął już okres ponad jednego roku, stosownie do przepisu art. 101 w zw. z art. 94 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stwierdzić należało niezgodność tychże postanowień uchwały z prawem /art. 216a par. 1 w zw. z art. 207 par. 4 Kpa i w zw. z art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 216a par. 1 w zw. z art. 108 Kpa i w zw. z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.