Uzasadnienie
Wojewoda K. postanowieniem z dnia 1 czerwca 1998 r., (...), na podstawie art. 134 Kpa - po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od decyzji Kierownika Oddziału Nadzoru, Budowlanego i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia, Kierownika Urzędu Rejonowego w K. (...) z dnia 22 kwietnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Produkcyjno-Handlowej i Budownictwa Mieszkaniowego "P." w K. pozwolenia na budowę trzynastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych - stwierdził niedopuszczalność odwołania i pozostawił odwołanie bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu orzeczenia podniesiono, że organ I instancji decyzją z dnia 22 kwietnia 1998 r. na wniosek ww. Spółdzielni zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Od decyzji tej Wójt Gminy K. wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 Kpa oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Skarżący wskazał, że Gmina K. jest właścicielem działek na których ma być realizowana planowana inwestycja przez Spółdzielnią "P." użytkownika wieczystego działek. Działki zostały oddanie w wieczyste użytkowanie umową notarialną z dnia 28 listopada 1989 r. z terminem rozpoczęcia zabudowy na dzień 6 września 1993 r.
Zabudowy nie rozpoczęto, dlatego w dniu 18 lutego 1998 r. wniesiono o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącego Gmina w tej sprawie ma status strony /art. 28 Kpa/, bowiem posiada interes prawny w tym, aby z uwagi na wszczęcie postępowania sądowego o rozwiązanie użytkowania wieczystego Spółdzielnia nie otrzymała pozwolenia na budowę. Warunkiem otrzymania pozwolenia na budowę stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego jest wykazanie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro Urząd Rejonowy został powiadomiony o wszczęciu postępowania sądowego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, to tym samym powiadomił o kwestionowaniu tytułu do dysponowania gruntem. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy K. nie posiada legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., gdyż nie może być stroną w tej sprawie.
Strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego. Stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego /obowiązku lub uprawnienia/ lub żąda czynności organu, powołując się na swój istniejący - jego zdaniem - interes prawny lub obowiązek.
Zgodnie zatem z art. 28 i art. 29 Kpa - stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej, nawet wówczas gdy tym organem jest sam organ administracji samorządowej nie posiadający przymiotu strony, określonego w art. 28 w związku z art. 1 par. 2 Kpa. Organ nie staje się również stroną postępowania, gdy decyzja powodować może dla niego określone skutki cywilnoprawne.
Nadto organ odwoławczy przytoczył utrwalony w orzecznictwie administracyjnym pogląd, że gmina lub organ działający z jej upoważnienia - nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, bowiem w ustawowej roli organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązki. Także wówczas, gdy decyzja dotyka jego pośrednich i bezpośrednich interesów czy obowiązków.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina K. zarzuciła, że wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda K. naruszył przepisy art. 7, art. 10 i art. 28 Kpa, dlatego wniosła o uchylenie tego orzeczenia. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 28 Kpa pojęcie strony jest szerokie. Stroną jest każdy czyjego interesu dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W tym ujęciu strony mieści się interes prawny Gminy K., jako właściciela trzynastu działek budowlanych położonych w G., których użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Produkcyjno-Handlowa i Budownictwa Mieszkaniowego "P." w K. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie przeoczył, iż Gmina K. i reprezentujący ją Wójt występują w sprawie nie jako organ administracji, ale jako właściciel gruntu. Z uwagi na wszczęcie postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego Gmina jako właściciel gruntu pismem z dnia 9 marca 1998 r. zwróciła się do organu I instancji o zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania sądowego.
Nadto wskazano, że Urząd Rejonowy w K. przyjął, iż Gmina posiada status strony, bowiem pismem z dnia 16 kwietnia 1998 r. zawiadomił Gminę o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Wójt Gminy działa zaś w niniejszej sprawie nie jako organ administracyjny, ale jako reprezentant właściciela gruntu. Taka kompetencja Wójta wynika z par. 33 Statutu Gminy.
Wojewoda K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty podniesione w skardze uznano, za niezasadne. Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji nie staje się stroną postępowania, gdy decyzja powodować może dla niego określone skutki cywilnoprawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda K. odmówił uznania Gminy K. za stronę postępowania w sprawie z wniosku Spółdzielni Produkcyjno-Handlowej i Budownictwa Mieszkaniowego "P." o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 13 budynków mieszkalnych.
Powołany w podstawie prawnej postanowienia przepis art. 134 Kpa nie daje podstaw do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę /vide wyrok NSA z dnia 10 marca 1986 r. III SA 1377/85 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 1/.
Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Postanowienie o niedopuszczalności odwołania mogą uzasadniać względy przedmiotowe /np. brak przedmiotu zaskarżenia z tej przyczyny, że zaskarżony akt nie jest decyzją, lecz czynnością faktyczną, aktem o charakterze generalnym/ oraz względy podmiotowe np. osoba wnosząca odwołanie nie ma zdolności do czynności prawnych. Organ może też w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W sytuacji gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa /vide Uchwała Składu 7 Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98/. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie odwołującego nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego.
Nie można także podzielić poglądu Wojewody K., że w przedmiotowej sprawie o pozwoleniu na budowę Gmina K. nie ma przymiotu strony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Gminie przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego /vide wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. II SA 1625/94 - Wokanda 1995 nr 8 poz. 33, z dnia 27 maja 1992 r., IV SA 333/92 - ONSA 1993 Nr 2 poz. 43/.
Gmina może być stroną postępowania na takich samych zasadach jak inna osoba prawna lub fizyczna na przykład w sprawie o pozwolenie na budowę z wniosku użytkownika wieczystego terenu, jeżeli właścicielem terenu jest Gmina. Żaden przepis bowiem takiej możliwości nie wyklucza.
W rozpatrywanej sprawie żaden organ Gminy K. nie był organem wydającym rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę z wniosku Spółdzielni Produkcyjno-Handlowej i Budownictwa Mieszkaniowego "P.", bowiem decyzję wydał organ rządowej administracji.
Skoro zatem Gmina K. jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste to w postępowaniu o pozwolenie na budowę z wniosku użytkownika wieczystego, ma ona przymiot strony w tym postępowaniu stosownie do art. 28 Kpa.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.