Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 13 kwietnia 2000 r., (...), Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały (...) Zarządu Miasta z dnia 9 sierpnia 1999 r. w sprawie wyznaczenia na członka Rady Nadzorczej Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z o.o. oraz uchwały (...) Zarządu Miasta z dnia 9 sierpnia 1999 r. w sprawie wyznaczenia na członka Rady Nadzorczej Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że Zarząd Miasta, na podstawie art. 24f ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, uchwałami (...) z dnia 9 sierpnia 1999 r. wyznaczył członków Rad Nadzorczych dwóch spółek z o.o., jako reprezentantów mienia Miasta. Zdaniem Wojewody, podjęcie uchwał w tym przedmiocie przez organ wykonawczy gminy, jakim jest zarząd, nie ma uzasadnienia w obecnie obowiązującym stanie prawnym.
Zgodnie z ww. przepisem ustawy o samorządzie gminnym, radny może być członkiem władz zarządzających, kontrolnych i rewizyjnych spółek z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych jako reprezentant mienia komunalnego.
W ocenie organu nadzorczego, mając na uwadze to, że żaden przepis prawa nie wskazuje wprost, który z organów gminy - rada czy zarząd - jest uprawniony do wyznaczenia reprezentantów mienia komunalnego, należy przyjąć w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że to do kompetencji rady gminy - organu stanowiącego i kontrolnego w gminie - należy wyznaczenie radnych do władz jednoosobowych spółek gminy, jak i spółek z udziałem gminy.
Wojewoda wskazał nadto, że w przypadku wyznaczenia przez zarząd gminy radnych na reprezentantów mienia komunalnego w spółkach, na podstawie art. 24f ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, mamy do czynienia z sytuacją, gdy radny - członek organu wobec zarządu kontrolnego i nadzorczego zdany byłby na decyzję organu wykonawczego gminy.
Dlatego Wojewoda stwierdził, że w obecnym stanie prawnym Zarząd Miasta nie jest organem właściwym do desygnowania reprezentantów mienia komunalnego do Spółek. W tej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwał, do podjęcia których Zarząd nie był uprawniony. W wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Miasto skardze, poprzedzonej uchwałą Zarządu Miasta w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, sprecyzowano wniosek o jego uchylenie, zarzucając naruszenie:
1/ art. 61 par. 4 Kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ poprzez niezawiadomienie Miasta o wszczęciu postępowania nadzorczego, 2/ art. 24f ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ poprzez uznanie, że wyznaczenie radnych do rad nadzorczych spółek handlowych jako reprezentantów mienia komunalnego należy do wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej.
W ocenie strony skarżącej, Wojewoda, stosownie do art. 61 par. 4 Kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, powinien powiadomić Miasto o wszczęciu postępowania nadzorczego, czego nie uczynił. Nadto podniesiono, że obowiązujące przepisy prawa pozwalają, przy zastosowaniu wykładni prawa, na ustalenie kompetencji zarządu gminy w zakresie dotyczącym wyznaczania radnych do władz spółek handlowych. Za właściwością zarządu gminy przemawia fakt, że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym, zaś wyznaczenie określonej osoby do spółki prawa handlowego jest aktem o charakterze wykonawczym /art. 30 ust. 1 ustawy gminnej/. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej stwierdza, że w jednoosobowej spółce gminy funkcje zgromadzenia wspólników pełni zarząd gminy, zaś art. 18 ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 3 tej ustawy, że zarząd gminy jest właściwy do powoływania członków rady nadzorczej w spółkach z udziałem gminy.
Skoro w jednoosobowej spółce gminy funkcje zgromadzenia wspólników pełni zarząd gminy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, to oznacza, że osoby wchodzące w skład zarządu gminy stanowią jednocześnie gremium, które obsadza organ spółki, jakim jest zgromadzenie wspólników.
W takiej sytuacji problem wyznaczenia do spółki jest w istocie problemem wyznaczenia określonej osoby wyłącznie do władz zarządzających, kontrolnych i rewizyjnych spółki, bowiem zgromadzenie wspólników jest w takiej sytuacji obsadzone. Dlatego też zarząd gminy będący przedstawicielem ustawowym wyłącznego wspólnika /a więc w istocie przedstawicielem właściciela/, należy traktować jako upoważnionego do wyznaczenia do władz spółki, w tym również w przypadku radnych gminy. W takim bowiem zakresie działania Zarządu gminy trzeba uznać za działania samego wspólnika /właściciela/.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, Wojewoda wskazał, że żaden przepis nie nakłada takiego obowiązku. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do rozstrzygnięć nadzorczych dotyczy stosowania przepisów kpa w zakresie - formy decyzji administracyjnej określonej w art. 107 Kpa, z których art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wymienia tylko: uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się nieuzasadniona.
U podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwał Zarządu Miasta z dnia 9 sierpnia 1999 r. (...) w sprawie wyznaczenia radnych na członka Rady Nadzorczej Miejskiego Zakładu Komunikacji Spółka z o.o., (...) w sprawie wyznaczenia na członka Rady Nadzorczej Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. legło prawidłowe uznanie, podjęcie uchwał w tym przedmiocie przez organ wykonawczy, jakim jest zarząd, nie znajduje uzasadnienia w obecnie obowiązującym stanie prawnym.
Przepis art. 24 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach gminy i jej organów oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Przepis art. 24f tej ustawy został dodany ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne /Dz.U. nr 106 poz. 679/, z mocą od 1 stycznia 1998 r., z tym że ust. 3 art. 24f przestał obowiązywać od 1 czerwca 2000 r., gdyż został skreślony przez art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi /Dz.U. nr 26 poz. 306/.
W czasie podejmowania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały przepis art. 24f ust. 3 o samorządzie gminnym obowiązywał, stanowiąc, że generalny zakaz uczestniczenia przez radnych we władzach zarządzających, kontrolnych czy rewizyjnych w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych nie dotyczy radnych, o ile zostali oni wyznaczeni do spółek, określonych w tym przepisie jako reprezentanci mienia komunalnego z zastrzeżeniem, że radni nie mogą zostać wyznaczeni do więcej niż dwóch spółek.
W ocenie Sądu, zarząd miasta błędnie utożsamił desygnowanie /wyznaczenie/ radnych do rad nadzorczych spółek komunalnych /jako reprezentantów mienia komunalnego/ z powołaniem na członka rady nadzorczej w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o działalności komunalnej, którego dokonuje istotnie zarząd gminy, pełniący w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcje zgromadzenia wspólników /art. 12 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej/.
Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że zarząd miasta nie miał kompetencji do wyznaczenia spośród radnych kandydatów do reprezentowania mienia komunalnego w radach nadzorczych spółek komunalnych.
Przepis art. 24f ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazywał, który organ był kompetentny do wyznaczania /desygnowania/ radnych jako reprezentantów mienia komunalnego do władz zarządzających, kontrolnych czy rewizyjnych spółek komunalnych.
W tych okolicznościach należało zastosować domniemanie kompetencji rady gminy do zgłaszania kandydatur radnych jako reprezentantów mienia do rad nadzorczych spółek komunalnych, z których to kandydatur zgromadzenie wspólników /zarząd gminy/ dokonywało później powołania na członka rady nadzorczej.
Takie domniemanie kompetencji zawiera art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przyjęcie koncepcji, że akt powołania radnego na członka rady nadzorczej był czym innym niż desygnowanie /wyznaczenie/ radnego do władz zarządzających, kontrolnych czy rewizyjnych spółek komunalnych, pozwala przypisać radzie gminy z mocy jej generalnego umocowania do wypowiadania się we wszystkich sprawach z zakresu działania gminy, kompetencje do podejmowania uchwał w oparciu o art. 24f ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy ma bowiem dominującą pozycję w strukturze organów gminy i nie można ograniczyć jej roli - bez wyraźnego przepisu ustawy - w kształtowaniu stanowisk radnych związanych z reprezentowaniem mienia komunalnego w strukturach władz kontrolnych spółek komunalnych.
W tych okolicznościach podjęcie przez zarząd miasta uchwał o wyznaczeniu /desygnowaniu/ radnych do rad nadzorczych spółek komunalnych stanowiło naruszenie prawa, zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa.
Z przedstawionych przyczyn oddalono skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.