Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 23 marca 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1143/03

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Starosta [...] orzekł z urzędu o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym[...], gmina[...], zmianę polegającą na zmianie numeru działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...] Rejonowy Oddział w [...] – w miejsce dotychczasowej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha wprowadził działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha. Organ swoją decyzję uzasadnił pracami związanymi z wykonaniem numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków dla obrębu[...].

Pismem z dnia [...] r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] w nawiązaniu do decyzji z dnia [...] r. wniósł o wygaszenie bezpodstawnie przypisanego Zarządowi trwałego zarządu dla ww.gruntów (nieruchomości).

Przedmiotowa działka jest to rów o nazwie [...], który zgodnie z art.9 ust.1 pkt 13 i art.73 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 (Dz.U. Nr 115, poz.1229 z późn.zm.) jest urządzeniem melioracji szczegółowych, a którego utrzymanie należy zgodnie z art.77 ust.1 powyższej ustawy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Zarząd w imieniu Marszałka Województwa [...] zajmuje się utrzymaniem wód płynących (rzek) istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz utrzymaniem urządzeń melioracji podstawowych jako zadaniem z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art.11 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo wodne prawa właścicielskie dla ww.wód płynących i urządzeń melioracji podstawowych wykonuje Marszałek Województwa natomiast nie wykonuje tych praw w stosunku do urządzeń (rowów) melioracji szczegółowych.

Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] o wykreślenie z ewidencji gruntów przypisanego tej jednostce prawa trwałego zarządu działki ewidencyjnej nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina[...], stanowiącej urządzenie melioracji szczegółowych – rów o nazwie [...] orzekł:

1. - wykreślić z urzędu w jednostce rejestrowej [...] obręb ewidencyjny[...], gmina[...], zapis zarządu trwałego przypisany Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...] Rejonowy Oddział w [...] w stosunku do działek ewidencyjnych nr[...];
2. - ustalić w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] zapisanych w jednostce rejestrowej [...] obrębu ewidencyjnego [...] następujące zapisy:
3. a) właściciel: Skarb Państwa – Marszałek Województwa [...]
4. b) administrator: [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż po szczegółowej analizie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalono, że istniejący zapis w ewidencji gruntów przypisujący prawo trwałego zarządu dla wnioskodawcy w działkach ewidencyjnych nr [...] jest niewłaściwy i powinien być zamieniony jak w osnowie niniejszej decyzji. Według zapisów ewidencji gruntów i budynków – działki nr [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] jako nieruchomości gruntowe stanowią własność Skarbu Państwa. Art.12 Prawa wodnego stanowi, że wody w rowach (działki[...]) znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Zatem woda w przedmiotowych rowach jest własnością Skarbu Państwa – czyli jest wodą publiczną. Art.72 Prawa wodnego potwierdza również, że działki ewidencyjne nr [...] (rzeka[...]) jako urządzenia melioracji podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa – co potwierdza ewidencja gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego[...], zatem wody w ciekach są również wodami publicznymi.

Ponadto organ dodał, że niniejsza decyzja jest rozstrzygnięciem wydanym z urzędu i ma na celu uporządkowanie zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków /.../ w związku z przepisami znowelizowanego Prawa wodnego. Wniosek [...] Zarządu Melioracji i urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] dotyczący działki nr [...] został poszerzony o dz.nr [...] w celu uporządkowania zapisów w całej jednostce rejestrowej. Zgodnie bowiem z § 46 ust.2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z aktów normatywnych (tu: Prawa wodnego). Uprawnienie Zarządu do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną wynika ze Statutu nadanego przez Zarząd Województwa [...]

Od decyzji tej [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] odwołał się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego w [...]

Decyzją z dnia [...] r. numer [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenia Starosty [...] co do praw właścicielskich w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] wynikają z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i są poprawne, z następujących względów:

1. - wymienione działki ewidencyjne są własnością Skarbu Państwa,
2. - wody stanowiące własność Skarbu Państwa są wodami publicznymi (art.10 ust.2),
3. - prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych Skarbu Państwa ujętych w art.11 ust.1 pkt 4 wykonuje marszałek województwa,
4. - rowy stanowiące własność Skarbu państwa, jako wody publiczne zaliczają się do pozostałych wód nie wymienionych w punktach 1-3 art.11 ust.1,
5. - Zachodniopomorski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie Rejonowy Oddział w [...] w imieniu Marszałka Województwa ma przypisane statutowo, między innymi, wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, w tym gospodarowanie gruntami Skarbu Państwa i innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa,
6. - decyzja o wprowadzeniu aktualnego zapisu w ewidencji gruntów i budynków wynika z dyspozycji zawartej w akcie normatywnym, jakim w rozpatrywanym przypadku jest Prawo wodne (§ 12 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków),
7. - określenie faktycznego posiadacza nieruchomości jako "administrator" jest pomocniczym rozwinięciem informacji o właścicielu, co w niczym nie narusza praw właścicielskich a daje bardziej czytelną informację o właścicielu. Jest to definicja możliwa do podania przez system informatyczny, w którym aktualnie prowadzona jest część opisowa ewidencji gruntów i budynków powiatu[...].

Powyższa decyzja została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w[...].

Zarząd zarzucił przedmiotowej decyzji:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.11 ust.1 pkt 4 i art.12 Prawa wodnego – w stosunku do rowów jako urządzeń szczegółowych przez przyjęcie, że rowy stanowiące własność Skarbu Państwa są wodami publicznymi,
2. - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w stosunku do działek nr 28 i 29, polegający na przyjęciu, że działki te są rowami, a w rzeczywistości stanowią koryto rzeki Radew,
3. - błędne zastosowanie przepisów § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) poprzez niewłaściwy wpis w ewidencji:"[...] i Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] jako administrator wód płynących i rowów".

Skarżący Zarząd podnosi, iż z dniem wejścia w życie Prawa wodnego z dnia 30 maja 1962 r. grunty pokryte wodami płynącymi – w granicach określonych liniami brzegów, z wyjątkiem rowów, stały się własnością Państwa (art.2). Zasada ta znalazła również potwierdzenie w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne oraz w obecnie obowiązującym Prawie wodnym, z tym że zgodnie z art.9 ust.1 pkt 13 – rowami są obecnie sztuczne koryta prowadzące wodę. Żaden przepis obowiązującego Prawa wodnego nie zalicza rowów do płynących wód publicznych, stąd też nie ma do niego zastosowania art.11 ust.1 pkt 1-3.

Pogląd organu, iż Zarząd ma statutowo przypisane wykonywanie zadań w zakresie gospodarowania gruntami Skarbu Państwa związanych z gospodarką wodną, nie oznacza iż jednostka ta ma obowiązek zarządzać rowami – które bez udziału strony – zostały wpisane do ewidencji gruntów jako własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Zarządu.

Zdaniem skarżącego z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że Skarb Państwa nigdy nie nabył gruntu przez które przechodzi działka nr [...] jako rów, brak jest również decyzji administracyjnej przekazującej tę działkę w trwały zarząd Zarządowi. Wpisy te powstały wskutek wcześniejszego błędu i należało je wykreślić w całości. Do tego zarzutu podnoszonego w odwołaniu organ II instancji nie ustosunkował się, podobnie jak do zarzutu strony, że działki nr [...] i [...] stanowią koryto rzeki [...], a zatem nie są rowami. Ponadto przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określają cywilnoprawne formy władania nieruchomością i nie posługują się pojęciem "administrator". Stąd też, organ nie może w sposób dowolny, wbrew przepisom wprowadzać pozaustawowych form władania nieruchomościami przez jednostki samorządowe, działające z upoważnienia Marszałka Województwa.

W odpowiedzi na skargę [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, iż dotychczasowy zapis w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego [...] w gminie [...] odzwierciedla stan prawny istniejący na czas założenia rejestru ewidencji gruntów i budynków, odpowiadający sytuacji prawnej powstałej w odniesieniu do tych terenówko zakończeniu II wojny światowej, potwierdzony orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia[...]. o wykonaniu aktów nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstw (działek) na obszarze wsi [...] Odnośnie zarzutu, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] w ewidencji gruntów oznaczone są jako rowy, a zdaniem skarżącego należą do rzeki[...], nie ma to istotnego znaczenia w sprawie, gdyż dotyczy tego samego podmiotu prawnego. Aktualizacja zapisów w ewidencji dokonywana jest przez starostę, po dostarczeniu odpowiednich dokumentów przez wnioskodawcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, z 2004 r. Nr 162, poz.1692).

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych.

Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i stanu prawnego (art. 20, 22, 24 - ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.).

Dokonywanie zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów jest możliwe na podstawie prawomocnych wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz w umowach dzierżawy - § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454). Powołany przepis dotyczy zarówno zmian dokonywanych z urzędu przez organ administracji, jak również zmian wnioskowanych przez zainteresowane osoby wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z tym że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1. 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,
2. 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,
3. 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,
4. 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję po rozpatrzeniu wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w[...], ale dokonując zmian z urzędu.

W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Z urzędu organ mógł więc dokonać nowych wpisów lub zmian dotychczasowych wpisów tylko i wyłącznie w zakresie na jaki zezwalały mu dyspozycje zawarte w aktach normatywnych. Słusznie jednak skarżący podnosi, iż przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewidują określenia "administrator" jako "pomocniczego rozwinięcia informacji o właścicielu", stąd dokonanie takiego wpisu z urzędu (bez zgody strony) jest nie tylko naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ale także stanowi naruszenie prawa procesowego.

W ocenie Sądu niezasadne jest stanowisko organów, że Zarząd jest legitymowany do występowania jako strona postępowania w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym wpisu w ewidencji Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości.

Zgodnie z art.11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który również gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa.

Na zasadzie wynikającej z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz.1229 z późn.zm.), prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonują:

1. 1) minister właściwy do spraw gospodarki morskiej - w stosunku do wód morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych wraz z wodami Zatoki[...]
2. 2) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych:
3. a) w potokach górskich i ich źródłach,
4. b) w ciekach naturalnych, od źródeł do ujścia, o średnim przepływie z wielolecia równym lub wyższym od 2,0 m3/s w przekroju ujściowym,
5. c) w jeziorach oraz sztucznych zbiornikach wodnych, przez które przepływają cieki, o których mowa w lit. b),
6. d) granicznych,
7. e) w śródlądowych drogach wodnych,
8. 3) dyrektor parku narodowego - w stosunku do wód znajdujących się w granicach parku,
9. 4) marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3 (art.11 ust.1).

Ustalenie czy wody znajdujące się w rowach są wodami publicznymi winno zatem następować z udziałem strony - Marszałka Województwa [...] – względnie podmiotów działających z jego upoważnienia. Z akt niniejszej sprawy nie wynika by [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] działał z upoważnienia Marszałka. Upoważnienie do działania oparte na statucie Zarządu jako jednostki samorządu województwa, nadanym uchwałą nr [...] Zarządu Województwa[...], nie jest bowiem równoznaczne z upoważnieniem Marszałka Województwa [...] do działania w zakresie jaki został mu powierzony w oparciu o cytowany powyżej art.11 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie:

1. 1) zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji,
2. 2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie
3. - a niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Przedstawione przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] stanowisko co do niewłaściwych zapisów w ewidencji gruntów mogło zostać rozpatrzone przez organ

I instancji w sposób szczegółowy tylko przy udziale Marszałka Województwa [...] i po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutu iż działki ewidencyjne nr [...] i [...] w ewidencji oznaczone są jako rowy, choć faktycznie należą do rzeki [...], co stanowi naruszenie art.7 i 77 Kpa. Ustalenie zaś czy Skarb Państwa faktycznie jest właścicielem działek stanowiących rowy winno być dokonane po przeanalizowaniu wszystkich dyspozycji zawartych w aktach normatywnych – począwszy od 1945 r. – dotyczących praw właścicielskich Skarbu Państwa.

W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454), a także art.28 Kpa i dlatego też, Wojewódzki sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. r 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.