Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta nałożył na Spółkę A. obowiązek opracowania dokumentacji związanej z rekultywacją eksploatowanego wysypiska odpadów komunalnych w obrębie [...], w terminie do dnia [...] r., z zachowaniem następujących warunków:
- 1) dopuszczenia do warunkowej eksploatacji składowiska odpadów komunalnych stałych w [...] z ukierunkowaniem docelowym pod potrzeby rekultywacji po zakończonej eksploatacji, w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] r.,
- 2) przestrzegania ścisłego zakazu wywożenia na składowisko odpadów innych niż stałe odpady komunalne,
- 3) wykonywania badań fizykochemicznych i bakteriologicznych wody z urządzenia wodnego – rowu przepływającego w sąsiedztwie składowiska nie rzadziej niż co [...] miesięcy,
- 4) dostosowanie instrukcji obsługi i eksploatacji składowiska odpadów komunalnych do wymogów wynikających z obowiązujących ustaw: Prawo ochrony środowiska i o odpadach.
Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania, zatem stała się ona ostateczna.
Pismem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji mimo, że dotyczy obowiązku opracowania dokumentacji związanej z rekultywacją eksploatowanego składowiska, w istocie umożliwia jego warunkową eksploatację do końca [...] r., zatem decyzja ta jest decyzją o utworzeniu składowiska i powinien mieć do niej zastosowanie przepis art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, który uzależnia możliwość składowania odpadów, a więc również utworzenia składowiska od zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska i od wydania opinii przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
Ponadto podniósł, że w decyzji organ nie powołał podstawy prawnej dopuszczenia do warunkowej eksploatacji składowiska, a analiza przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach prowadzi do wniosku, że w ustawach tych brak uprawnień dopuszczających warunkową eksploatację składowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu Postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z późn. zm.) tj.
- - art. 102 ust. 1 który stanowi, iż władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany do przeprowadzenia ich rekultywacji (z zastrzeżeniem ust. 2-5 gdy obowiązek rekultywacji spoczywa na staroście),
- - art. 107 ust. 1 zgodnie z którym na obszarze, na którym istnieje przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, starosta może, w drodze decyzji, nałożyć na władający powierzchnią ziemi podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do rekultywacji, obowiązek prowadzenia pomiarów zawartości substancji w glebie lub ziemi. Podmiot obowiązany jest w tym przypadku przechowywać wyniki pomiarów przez 5 lat od zakończenia roku kalendarzowego, którego dotyczą.
Żaden z powyższych przepisów nie daje organowi I instancji uprawnień do nałożenia na podmiot władający powierzchnią ziemi obowiązku opracowania dokumentacji związanej z rekultywacją eksploatowanego składowiska odpadów, a tym samym zachowania przy jej opracowaniu wymienionych w decyzji Starosty warunków. Opracowanie dokumentacji związanej z rekultywacją stanowi pierwszy etap fazy przygotowawczej do przeprowadzenia rekultywacji środowiska i w obowiązującym stanie prawnym w tym zakresie, zarówno w ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 z późn. zm.), jak i w obowiązującej w zakresie rekultywacji gruntów ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78 z późn. zm.) brak jest przepisów uprawniających organ do nałożenia obowiązku sporządzenia dokumentacji w drodze decyzji administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło zatem, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Kolegium wskazało, iż argumenty podnoszone przez stronę w piśmie z dnia [...] r., iż w oparciu o przedmiotową decyzję podjęto wszystkie działania zmierzające do doprowadzenia wysypiska do stanu zgodnego z prawem i poniesiono znaczne koszty nie mogą być podstawą do utrzymania w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności, bowiem niezależnie od funkcjonowania tej decyzji wszystkie podmioty korzystające ze środowiska zobowiązane są do przestrzegania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że obowiązany do rekultywacji powinien, zgodnie z art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska, uzgodnić ze starostą warunki rekultywacji środowiska. Uzgodnienie to następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na wniosek strony, określającej zakres, sposób i termin rekultywacji. Ponadto, że składowisko odpadów jest obiektem budowlanym, w związku z tym pozwolenie na użytkowanie składowiska wydawane jest w trybie przepisów prawa budowlanego przy uwzględnieniu wymogów określonych w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, czyli po zatwierdzeniu przez starostę instrukcji eksploatacji środowiska decyzją administracyjną wydaną na wniosek strony oraz po przeprowadzeniu kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Ustalenie zatem terminu warunkowej eksploatacji środowiska nie posiadającego zezwolenia na użytkowanie, czyli faktycznie legalizacja stanu niezgodnego z prawem również stanowi rażące naruszenie prawa.
Pismem z dnia [...] r. Spółka A. złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy twierdząc, że decyzja Kolegium jest wadliwa formalnie i merytorycznie. Spółka podniosła, iż przed wydaniem decyzji nie została powiadomiona w trybie art. 10 kpa o zamiarze wydania decyzji, co uniemożliwiło jej czynny udział w tym stadium postępowania. Ponadto Spółka podniosła, że decyzja której nieważność Kolegium stwierdziło, posiadała podstawę prawna, a więc stwierdzenie Kolegium o jej braku jest nieprawdziwe. Również drugi powód stwierdzenia nieważności – rażące naruszenie prawa, zdaniem Spółki, nie wystąpiło, bowiem spełnione były warunki prawem przewidziane do legalizacji stanu prawnego składowiska, tj. Spółka posiada ważną decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji środowiska odpadów nieprzerwanie od [...] r. oraz była przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] r., co umożliwia wszczęcie przez Starostę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie składowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, może mieć zatem miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wystąpienie tych wad bada się w dacie wydania decyzji, której stwierdzenie nieważności dotyczy. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że odnośnie braku podstawy prawnej decyzji której nieważność Kolegium stwierdziło, podstawę do wydania tej decyzji powinny stanowić przepisy prawa materialnego (merytoryczne z omawianego zakresu) i prawa procesowego (kpa), przy czym nie chodzi o powołanie dowolnego przepisu z tego zakresu, ale o konkretną normę prawną, z której wynika, że dane zagadnienie rozstrzygane może być w drodze decyzji administracyjnej oznaczonego organu.
Przedmiotem decyzji Starosty było nałożenie obowiązku opracowania dokumentacji związanej z rekultywacją eksploatowanego wysypiska odpadów komunalnych w obrębie [...] z zachowaniem podanych w tej decyzji warunków. Jednakże, jak to już wyjaśniono w poprzedniej decyzji Kolegium, ani powołane przez Starostę przepisy prawa, ani też żadne inne przepisy nie przewidują nakładania takiego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej, a więc mimo, że we wstępie tej decyzji powołano przepis prawa materialnego, to jednak nie mógł stanowić on podstawy do wydania takiej decyzji, co oznacza, że decyzja wydana została w tym zakresie bez podstawy prawnej, bowiem podstawa taka nie istnieje.
Odnosząc się do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez ustalenie warunkowej eksploatacji składowiska nie posiadającego pozwolenia na użytkowanie Kolegium wskazało, że decyzja której nieważność Kolegium stwierdziło została wydana w dniu [...] r., z tą samą datą została wydana decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska, natomiast kontrola WIOŚ na którą powołuje się Spółka, została przeprowadzona dopiero w dniu [...] r., a zatem w dacie wydania decyzji wymóg przeprowadzenia kontroli nie był spełniony. Jednakże, niezależnie od powyższych faktów, składowisko odpadów w [...] do czasu wydania kwestionowanej decyzji Kolegium funkcjonowało bez zezwolenia na eksploatację. Jak wynika z przedłożonego prze Spółkę postanowienia z dnia [...] r. wniosek w tej sprawie i to nie spełniający warunków określonych w przepisach szczególnych, Spółka złożyła w dniu [...] r. Zatem w dacie wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, składowisko nie posiadało pozwolenia na eksploatację, a żadne przepisy prawa nie dopuszczają sankcjonowania stanu niezgodnego z prawem poprzez ustalanie terminu warunkowej eksploatacji składowiska. Wydana w tym zakresie decyzja rażąco narusza prawo.
Odnośnie naruszenia procedury administracyjnej przez brak powiadomienia strony w trybie art. 10 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zarzut Spółki w tym zakresie można podzielić pomimo, iż podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowiły nowe dowody w sprawie, nieznane stronom postępowania, bowiem organ orzekający oparł się na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, będącym podstawą wydania badanej decyzji. Dlatego, pismami z dnia [...] i [...] r. zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Spółka z uprawnienia swego skorzystała i po zapoznaniu się z materiałem dowodowym wniosła o uzupełnienie akt sprawy przez uzyskanie od Starosty informacji o aktualnym stanie faktycznym i prawnym zagadnień związanych z wysypiskiem odpadów komunalnych w [...].
Kolegium nie uwzględniło wniosku Spółki, bowiem badanie decyzji w aspekcie wystąpienia wad prawnych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się w dacie wydania decyzji której to stwierdzenie nieważności dotyczy, a obecnie prowadzone postępowanie przez Starostę, zmierzające do legalizacji składowiska w [...] którego efekt nie jest jeszcze przesądzony, nie ma żadnego wpływu na fakt, iż decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania posiada wady prawne uzasadniające w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenie jej nieważności.
W dniu [...] r. Spółka A., wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie skargę na ww. decyzję, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że stan faktyczny i prawny wysypiska odpadów komunalnych w [...], na skutek wykonania zaleceń ujętych w decyzji której nieważność stwierdziło Kolegium, jest całkowicie inny niż w dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym decyzja Starosty, której dotyczy postępowanie, doprowadziła do powstania stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone. Według strony skarżącej, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji stwarzałoby możliwość obciążenia skarżącej dodatkowymi – nie przewidzianymi przez Spółkę i nie ujętymi w cenach świadczonych usług - opłatami urzędowymi, co w konsekwencji zrodziłoby po stronie skarżącej roszczenie o odszkodowanie od Skarbu Państwa, przewidziane w art. 160 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, wskazując, że strona skarżąca nie zarzuca kwestionowanej decyzji Kolegium jakiegokolwiek naruszenia prawa. W ocenie Kolegium nie zachodzą podstawy do uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty stało się bezprzedmiotowe, bowiem stwierdzenie to nie jest uzależnione od swobodnego uznania organu oceniającego skutki jakie spowodowała dana decyzja. Zarówno w dacie wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] r. jak i w obecnym stanie prawnym przepisy prawa nie dawały i nie dają staroście (ani innym organom) uprawnień do wydawania decyzji nakazującej opracowanie dokumentacji związanej z rekultywacją eksploatowanego wysypiska odpadów komunalnych. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienie w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (wyrok NSA z 23 lutego 1981 r. SA 169/81 GSP 1987 nr 8 s.45).
Fakt wydania przez Starostę decyzji bez podstawy prawnej jest w sprawie niekwestionowany i wykazany. Ocena prawidłowości wydania decyzji pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być dokonywana przez pryzmat pozytywnych skutków jak to sugeruje strona skarżąca. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno następować zgodnie z procedurami i przepisami przewidzianymi przez przepisy prawa. Kolegium podtrzymało zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa poprzez ustalenie przez Starostę w tej samej decyzji z dnia [...] r. warunkowej eksploatacji składowiska nie posiadającego pozwolenia na użytkowanie. Takowego, niezbędnego pozwolenia na użytkowanie do eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w [...] nie wydano ani w dacie decyzji Starosty (w [...] r.), ani nawet w dacie wydania zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. Przepisy prawa nie dopuszczają sankcjonowania stanu niezgodnego z prawem poprzez ustalenie terminu warunkowej eksploatacji składowiska nie posiadającego zezwolenia na użytkowanie.
Przepisy prawa w ogóle nie przewidują wydawania przez organ jakiejkolwiek decyzji, która w swym rozstrzygnięciu dopuszcza "warunkową" eksploatację składowiska, tym bardziej składowiska funkcjonującego nielegalnie.
Kolegium wskazało, że żadnego związku z merytoryczną oceną sprawy nie może mieć wskazywana przez stronę możliwość wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie w trybie art. 160 kpa. Kwestia ta nie może bowiem determinować postępowania organów, których obowiązkiem jest zawsze stać na straży praworządności i działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 kpa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami prawa procesowego.
Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu i ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Analizując zakres kompetencji Starosty Sąd zauważa podzielając argumentację SKO, iż organ administracji wydając decyzję nakazującą opracowanie dokumentacji związaną z rekultywacją eksploatowanego wysypiska odpadów komunalnych nie może nałożyć na stronę obowiązku takiego, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa.
Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienie w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej /wyrok NSA z 23 lutego 1981r. SA 169/81, GSP 1987 Nr 8, s.45/.
Bezspornym jest, że decyzja z dnia [...] r.Starosty została wydana bez podstawy prawnej. Wyeliminowana decyzja z [...] r., w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z obrotu prawnego wadliwa decyzja nie może być zdaniem Sądu przedmiotem oceny jej pozytywnych skutków dla skarżącego. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno następować zgodnie z procedurami i przepisami przewidzianymi przez przepisy prawa.
Podobnie przepisy prawa nie dopuszczają sankcjonowania stanu niezgodnego z prawem w przedmiocie ustalenia terminu warunkowej eksploatacji składowiska nie posiadającego pozwolenia na eksploatację. Nie ma bowiem przepisów prawnych, które przewidywałyby przez jakikolwiek organ wydanie decyzji, która w swym rozstrzygnięciu dopuszcza "warunkową" eksploatację składowiska, tym bardziej takiego, które funkcjonuje nielegalnie.
Sugerowanie przez skarżącego, iż będzie domagał się od Skarbu Państwa odszkodowania przewidzianego w art. 160 kpa nie może determinować postępowania organów i Sądu do zachowania się nie zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.