Wyrok NSA oz. w Szczeciniez 21 maja 2003 r., sygn. akt SA/Sz 1498/01

Uzasadnienie

Starosta Sz. decyzją z dnia 31 stycznia 2001 r. (...) na podstawie:

1. - art. 20 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1, art. art. 53 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 55 ust. 1, art. 57 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./;
2. - rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód i do ziemi /Dz.U. nr 116 poz. 503/;
3. - art. 104 Kpa
4. 1. udzielił Zespołowi Szkół Agroekonomicznych w Ś. koło Sz. pozwolenia wodnoprawnego na:

a/ eksploatację oczyszczalni ścieków socjalno-bytowych, zlokalizowanej w miejscowości Ś. na działce numer 2/17 w obrębie ewidencyjnym S. gm. Sz., w skład której wchodzą następujące urządzenia:

1. - przepompownia ścieków,
2. - komora krat z kratą gęstą o prześwicie 20 mm,
3. - rów cyrkulacyjny o długości całkowitej 100 m,
4. - przepompownia osadu,
5. - 8 poletek do suszenia osadów o łącznej powierzchni 384 m2,
6. - wylot betonowy do rowu melioracyjnego, b/ odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce nr 2/17 i dalej do jeziora T. w ilości 168 m3/dobę przy zachowaniu dopuszczalnych wielkości zanieczyszczeń: (...), pozostałe wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do odbiornika muszą odpowiadać wymogom rozporządzenia MOŚZNiL z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód i do ziemi.

Poboru prób ścieków oczyszczonych należy dokonywać w studzience rewizyjnej zlokalizowanej za rowem cyrkulacyjnym przed spustem do rowu melioracyjnego.

1. 2. zobowiązał wnioskodawcę do:

a/ utrzymywania w należytym stanie koryta rowu melioracyjnego na całej długości tj. do jego ujścia do jeziora T., b/ wykonywania badań ścieków surowych i oczyszczonych jeden raz na kwartał /pierwsze badanie należy wykonać do dnia 31 marca 2001 r./ i przesyłania ich do tut. Starostwa i do RZGW w P. d/ natychmiastowego założenia i systematycznego prowadzenia książki eksploatacji oczyszczalni ścieków, e/ utrzymywania wszystkich urządzeń w prawidłowym stanie technicznym, f/ zapewnienia właściwego nadzoru pracy oczyszczalni, g/ wykonania do dnia 31 stycznia 2003 r. kapitalnego remontu obiektu, a w szczególności: uszczelnienia poletek osadowych i zapewnienia recyrkulacji odcieków do rowu utleniającego, uszczelnienia betonowej konstrukcji rowu cyrkulacyjnego, zainstalowania nagrzewnicy szczotki Kessenera, h/ natychmiastowego uzupełnienie ogrodzenia i oznakowania oczyszczalni ścieków zgodnie z zaleceniami operatu wodnoprawnego, i/ sporządzenia do dnia 31 stycznia 2003 r. instrukcji eksploatacji oczyszczalni, j/ natychmiastowego uporządkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami gospodarki odpadami powstającymi na terenie oczyszczalni, k/ każdorazowego powiadamiania tut. Starostwa o wszelkich zmianach wprowadzanych podczas eksploatacji obiektu,

1. 3. uczynił wnioskodawcę odpowiedzialnym za ewentualne szkody spowodowane eksploatacją obiektu,
2. 4. ustalił termin ważności decyzji do dnia 31 stycznia 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że Zespół Szkół Agroekonomicznych w Ś. koło Sz. wystąpił w dniu 10 stycznia 2001 r. z wnioskiem o udzielenie przedmiotowego pozwolenia. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny opracowany w grudniu 2000 r. przez Biuro Ochrony Środowiska "E." ze Sz.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2001 r. rozprawy wodnoprawnej, biorąc pod uwagę zły stan techniczny obiektu stwierdzono możliwość udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jedynie na okres dwóch lat, pod warunkiem spełnienia ww. zaleceń. Przedłużenie przedmiotowej decyzji będzie możliwe jedynie po wykonaniu kapitalnego remontu oczyszczalni.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta i Gminy Sz. Domaga się zmiany zaskarżonej decyzji w pkt 1b - "fosfor ogólny 5,0 mgP/1" polegającą na ustaleniu dopuszczalnych wielkości zanieczyszczeń - "fosfor ogólny 1,0 mgP/1" oraz o zmianę zaskarżonej decyzji w pkt 2 i "sporządzenia do 31 stycznia 2003 r. instrukcji eksploatacji oczyszczalni" polegającą na nałożeniu obowiązku "sporządzenia instrukcji eksploatacji oczyszczalni do 31 maja 2001 r.".

Z uzasadnienia odwołania wynika, że Miasto Sz. poczyniło wiele starań w zakresie ochrony wód jeziora T. m.in. poprzez wyeliminowanie nielegalnych zrzutów ścieków bytowo-gospodarczych, przemysłowych oraz wybudowało urządzenia podczyszczające ścieki opadowe odprowadzane do jeziora T. Zgodnie z par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, może ustalić wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach niższe od określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, w wypadku wprowadzania ścieków do wód w granicach miejscowości turystyczno-wypoczynkowych i miast - o co wnioskowano na rozprawie wodnoprawnej.

Miasto Sz. w dużej części leży nad jeziorem T., mieszkańcy oraz turyści chętnie korzystają z kąpielisk zlokalizowanych nad jeziorem oraz sprzętu pływającego. Zbyt duże ilości zanieczyszczeń wprowadzane do jeziora ograniczają możliwość jego dalszego turystycznego zagospodarowania.

Z uwagi na fakt istnienia i funkcjonowania przedmiotowej oczyszczalni od wielu lat, to zdaniem odwołującego powinna ona posiadać instrukcje już w chwili obecnej. Ustalony w decyzji termin opracowania instrukcji do dnia 31.01.2003 r. jest zbyt odległy, a ustalenie go na ostatni dzień ważności pozwolenia wodnoprawnego umożliwi Zespołowi Szkół Agroekonomicznych nie wywiązanie się z tego obowiązku. Odwołujący się uważa, że racjonalnym terminem opracowania przedmiotowej instrukcji będzie termin do 31.05.2001 r.

Wojewoda Z. decyzją z dnia 9 maja 2001 r., (...) na podstawie art. 138 par. 2 Kpa w związku z par. 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków jakim powinny odpowiadać ścieki odprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. nr 116 poz. 503/, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ 1 instancji. Analizując akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, że:

1. - w przedmiotowej decyzji ustalono dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń dopuszczalne przy wprowadzeniu ścieków do śródlądowych wód płynących - ścieki z oczyszczalni poprzez rów melioracyjny o dł. ok. 150 m do jeziora T.
2. - z zaliczeniem wód powierzchniowych do kategorii płynących lub stojących ustawa prawo wodne wiąże określone skutki prawne w zakresie własności i korzystania z wód. Brak jest natomiast podstaw do uznania że w związku z art. 6 ust. 4 ustawy warunki wprowadzenia ścieków do wód stojących, z których cieki wypływają lub do których uchodzą, muszą być identyczne, jak warunki wprowadzenia ścieków do wód płynących,
3. - użyte w par. 6 rozporządzenia MOŚZNiL z dnia 5 listopada 1991 r. określenie "śródlądowe wody stojące i wody w ich zlewniach całkowitych" oznacza wody znajdujące się w jeziorach i innych zbiornikach oraz wszelkie zbiorniki powierzchniowe zasilające te jeziora i zbiorniki bezpośrednio i pośrednio. Stan taki pośrednio wynika także z zapisu par. 4 ust. 5 ww. rozporządzenia - który do śródlądowych wód płynących zalicza tylko zbiorniki wodne powstałe w wyniku spiętrzenia wód płynących o czasie wymiany wody nie przekraczającym 14 dni,
4. - zgodnie z zaleceniami operatu wodnoprawnego na podstawie którego wydano ww. pozwolenie wodnoprawne, koniecznym jest opracowanie instrukcji eksploatacji oczyszczalni ścieków.

Wojewoda Z. rozpatrując odwołanie uznał, że sprawa rozstrzygnięta decyzją 1 instancji wymaga ponownego przeanalizowania sprawy w którym należy uwzględnić "warunki na odprowadzenie ścieków nie powinny przekraczać wielkości określonych w par. 6 rozporządzenia MOŚZNiL z 6 listopada 1991 r. - operat wodnoprawny winien być uzupełniony o dane dotyczące możliwości uzyskania dopuszczalnych wartości", a termin opracowania instrukcji eksploatacji oczyszczalni winien być krótki, uwzględniający realny czas wykonania takiej instrukcji.

Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została złożona przez Zespół Szkół Agroekonomicznych w Ś. W skardze strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię treści ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne w związku z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzone do wód i do ziemi oraz naruszenie prawa procesowego, art. 107 Kpa.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy błędnie zakwalifikował jezioro T. do wód stojących, a zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi powinno zostać zaliczone do kategorii wód płynących. Wiąże się to z możliwością wprowadzenia ścieków o wartości wskaźników zanieczyszczeń nie przekraczających wartości określonych w załączniku nr 2 do ww. rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r.

Nadto zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów stawianych przez art. 107 par. 3 Kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji jest niespójne, z treści decyzji nie wynika nawet tak podstawowy fakt jak to, czy przyczyną uchylenia decyzji organu 1 instancji było niewłaściwe zdaniem organu odwoławczego zakwalifikowanie jeziora T. do wód płynących, czy też dopuszczenie zbyt wysokiej normy zanieczyszczeń w ściekach w ramach limitu określonego dla wód płynących. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji poprzestał na zaliczeniu jeziora T. do wód płynących.

Wojewoda Z. wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie Starosta Sz., decyzją z dnia 31 stycznia 2001 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego dla Zespołu Szkół Agroekonomicznych w Ś. koło Sz. na eksploatację oczyszczalni ścieków i odprowadzenie oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego i dalej do jeziora T. Ustalono wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach jak dla ścieków wprowadzonych do śródlądowych wód płynących.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji kasacyjnej z powyższym stanowiskiem polemizuje zaliczając jezioro T. do wód stojących co wiąże się z ustaleniem niższych wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach -stosowaniem surowszych norm.

Art. 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne wprowadza kilka podstawowych i mających doniosłe znaczenie prawne podziałów wód. Wody powierzchniowe dzielą się na płynące w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach o przepływach stałych i okresowych oraz w źródłach, z których cieki biorą początek; stojące, znajdujące się w jeziorach i innych zbiornikach /art. 6 ust. 3/. Natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 4 ustawy wyróżnia się dwa typy jezior:

1. - jeziora przypływowe tj. takie z których cieki wypływają lub do których wchodzą, traktowane są one jako wody płynące ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami,
2. - jeziora bezodpływowe tj. takie, z których cieki nie wypływają i do których nie wchodzą, traktowane jako wody stojące ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami.

Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że jezioro T. ma charakter jeziora przepływowego /wody płynącej/, które zasilane jest trzema ciekami podstawowymi i odprowadza swoje wody poprzez rzekę N. do jeziora W. Zdaniem Sądu rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi będące aktem wykonawczym do ustawy Prawo wodne nie może być podstawą do dokonywania w oparciu o inne kryteria niż wymienione w ustawie ustaleń w przedmiocie zaliczenia określonego zbiornika wodnego do wody stojącej lub płynącej.

Zatem uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 4 ustawy Prawo wodne jednoznacznie przesądza, że przepisy o wodach płynących stosuje się do jezior z których cieki wypływają lub do których wchodzą.

Zatem za błędne uznać należy rozumowanie i wykładnię dokonaną przez organ odwoławczy z której wynika, że użyte w par. 6 w powiązaniu z zapisem par. 4 ust. 5 rozporządzenia z 5 listopada 1991 r. określenie "śródlądowe wody stojące i wody w ich zlewniach całkowitych oznacza wody znajdujące się w jeziorach i innych zbiornikach oraz wszelkie zbiorniki powierzchniowe zasilające te jeziora i zbiorniki bezpośrednio i pośrednio co oznaczałoby, że śródlądowymi wodami płynącymi są tylko zbiorniki wodne powstałe w wyniku spiętrzenia wód płynących o czasie wymiany wody nie przekraczającym 14 dni.

Na mocy powyższego unormowania /par. 4 ust. 5 rozporządzenia/ nie można a contrario stwarzać definicji śródlądowej wody płynącej poprzez ustalenie, że każdy zbiornik wodny powstały w wyniku spiętrzenia wód płynących o czasie wymiany wody przekraczającym 14 dni jest wodą stojącą.

Powoływanie się przez organ odwoławczy na wytyczne Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z października 1993 r. (...) nie może odnieść zamierzonego rezultatu bowiem wytyczne nie stanowią źródła prawa i nie mogą stanowić podstawy orzekania. Nie przesądzają również o tym, czy sporne jezioro jest, czy nie jest śródlądową wodą płynącą.

Powyżej wskazane okoliczności decydują o tym, że zaskarżona decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.