Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją ostateczną z dnia 30 czerwca 2003 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /t.j. Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./, par. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, 3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różniących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. 79 poz. 3999/ w związku z par. 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar /Dz.U. nr 162 poz. 1138/, po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "R." Spółka z o.o. w S. od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 19 lutego 2001 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 244.911 zł za dokonanie wycinki drzew bez wymaganego prawem zezwolenia - uchyliło zaskarżoną decyzję i wymierzyło Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowo-Produkcyjnemu "R." Spółka z o.o. w S. karę pieniężną w kwocie 25.168 zł za usunięcie bez zezwolenia na działce nr 92/6 położonej przy ul. K. 54 w S. drzew gatunku topola w obwodzie pnia: (...).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zawarł następujące ustalenia:
Na działkach nr 92/6 i 92/8 położonych w S. przy ul. K. 54, dokonano wycinki drzew bez wymaganego prawem zezwolenia. Organ I instancji ustalił, że użytkownikiem tych nieruchomości jest Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "R." w S. Organ dokonał komisyjnego określenia gatunków wyciętych drzew i pomiarów usuniętych drzew. Na tę okoliczność biegły z zakresu ochrony przyrody sporządził ekspertyzę.
W dniu 26 czerwca 1996 r. Burmistrz Miasta S. wydał decyzję wymierzającą karę pieniężną Spółdzielni Transportu i Usług Różnych w S. w wysokości 300.603 zł.
Spółdzielnia ta wniosła odwołanie od tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 7 sierpnia 1996 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 19 sierpnia 1997r. nałożył karę pieniężną w kwocie 244.911 zł na Przedsiębiorstwo Handlowo- Usługowo-Przemysłowe "R." w S. Przedsiębiorstwo to wniosło odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 8 października 1997 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i po raz kolejny przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność prawidłowego ustalenia podmiotu władającego nieruchomością, a zwłaszcza działką 92/6, gatunku, lokalizacji i ilości drzew wyciętych i przyjętych do wymierzenia kary.
W dniu 27 października 1998 r. Burmistrz Miasta Sławna wydał trzecią już decyzję, którą nałożył karę 244.911 zł na Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "R." w S. za wycięcie 40 drzew.
Ta decyzja również została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 14 grudnia 1998 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
Decyzja organu odwoławczego była przedmiotem skargi prokuratora do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku.
Decyzją z dnia 19 lutego 2001 r. Burmistrz Miasta S. po raz kolejny nałożył karę w kwocie 244.911 zł na wyżej wskazaną spółkę "R."
W decyzji organ I instancji wyszczególnił rodzaje drzew, obwód pnia i obliczył jednostkową karę za każde drzewo.
W odwołaniu od tej decyzji ukarane Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowo-Produkcyjne "R." Spółka z o.o. w S. domagając się umorzenia postępowania w sprawie lub uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciło naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z dnia 15 maja 2001 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta S. i wymierzyło tej stronie karę w nowej wysokości, tj. w kwocie 25.168 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2003 r. SA/Sz 1522/01, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowo-Produkcyjnego "R." Spółka z o.o. w S., uchylił decyzję SKO w K. Sąd wskazał na naruszenie art. 40 par. 2 Kpa w wydanej przez Kolegium decyzji, bowiem organ odwoławczy nie zawiadomił o wszystkich czynnościach procesowych pełnomocnika strony radcy prawnego Henryka N. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego toku sprawy, Kolegium wyjaśniło dalej, że zgodnie z art. 47e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu. Usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, wydanym na wniosek władającego.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że nie było prawomocnej decyzji zezwalającej na dokonanie wycinki przedmiotowych drzew. Z tych względów za nieuzasadniony uznał argument odwołania, że decyzja o wydaniu takiego zezwolenia była przygotowana przez organ.
W ocenie Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał jednoznacznie, że użytkownikiem działek nr 92/6 i 92/8, na których rosły przedmiotowe drzewa był dzierżawca Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowo-Produkcyjne "R." w S., który miał zawartą umowę najmu z dnia 15 stycznia 1993 r., a następnie umowę dzierżawy z dnia 1 sierpnia 1994 r. oraz aneks nr 3 ze stycznia 1996 r.
Organ II instancji uznał natomiast za zasadne jedynie zarzuty odwołania wskazujące na odrośnięcie drzew i dokonanie ich niewłaściwych pomiarów.
Ustalając stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, Kolegium oparło się na protokole wizji lokalnej przeprowadzonej w ramach własnego postępowania i z udziałem strony oraz organu I instancji oraz na opinii rzeczoznawcy do spraw urządzania lasu.
Do obliczenia wysokości kary organ odwoławczy przyjął tylko drzewa martwe, w liczbie 4, które nie zachowały żywotności, bowiem ustaliło, że pozostałe pnie drzew odrosły.
Kolegium nie podzieliło zarzutu przedawnienia wymierzenia kary. W kwestii tej organ II instancji, powołując się na art. 47l pkt 9 i art. 47 ł ustawy o ochronie przyrody, wyraził pogląd, że stwierdzenie naruszenia wymagań ochrony środowiska wystąpiło w dniu 19 kwietnia 2001 r. bo w tym właśnie dniu zostało ustalone ostatecznie, za które drzewa należy wymierzyć karę pieniężną. Sam fakt dokonania wycinki drzew, bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania w zakresie wymogów ustawy o ochronie przyrody, nie oznacza, że zostały spełnione wymagania ustawodawcy w zakresie art. 47l pkt 9, czyli stwierdzenie naruszenia wymagań ustawy.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego PHUP "R." sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji lub umorzenie postępowania oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarga oparta została na zarzucie rażącego naruszenia w toku całego postępowania przepisów prawa materialnego i procesowego wynikających z Kpa, a w szczególności zarzuciła obrazę art. 110a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. /Dz.U. nr 79 poz. 399 ze zm./ oraz art. 6-7, art. 40 par. 2 Kpa oraz art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uwzględnienia skargi.
Spośród wszystkich zarzutów skargi w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie zarzut przedawnienia wydania decyzji o wymierzeniu kary za samowolne wycięcie drzew, bowiem stwierdzenie zasadności tego zarzutu czyniło bezprzedmiotowymi pozostałe zarzuty skargi.
W dacie zaskarżonej decyzji do problematyki prawnej ochrony drzew i krzewów odnosiły się przepisy rozdziału 5a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /t.j. Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./, noszącego tytuł: "Ochrona walorów krajobrazowych, terenów zieleni, drzew i krzewów".
W myśl art. 47e tej ustawy, władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu /ust. 1/, usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego /ust. 2/.
Art. 47k wskazanej ustawy, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, określa administracyjnoprawne skutki nie przestrzegania określonych w tym rozdziale zasad ochrony środowiska stanowiąc: "Za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, powodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego, urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności oraz za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów wójt, burmistrz. Prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną."
Zasady ustalania jednostkowych stawek tej kary określone zostały w art. 47l, przy czym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma ust. 1 i 9 tego artykułu. W myśl art. 47l ust. 1 "jednostkowe stawki kary nie mogą przekraczać za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku /odmiany/ drzewa," zaś ust. 9 stanowi: "Nie można wydać decyzji o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, jeżeli od dnia w którym stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, upłynęło 5 lat."
W ocenie sądu, stawiany skargą zarzut przedawnienia wydania decyzji jest zasadny.
Przypomnieć wypada, że do wycięcia przedmiotowych drzew doszło- jak ustalił to organ i instancji w decyzji z dnia 19 lutego 2001 r. - w marcu 1996 r., a jak wynika to z akt administracyjnych, pierwsza czynność organu dokonana została w dniu 26 marca 1996 r. kiedy to inspektor Urzędu Miejskiego dokonał kontroli nieruchomości i stwierdził wycięcie 42 drzew /notatka służbowa/. Pierwsze ustalenie wskazujące na wycięcie tych drzew bez wymaganego zezwolenia zawarte jest w piśmie Burmistrza S. z dnia 28 marca 1996 r. skierowanym do Komendy Rejonowej Policji w S., zawierającym wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego "nielegalnej wycinki 42 topól na posesji mieszczącej się w S. przy ulicy K. 54".
Z faktów tych wynika, że właściwy do wydania decyzji organ administracji publicznej co najmniej w dniu 28 marca 1996r. posiadał wiedzę o wycięciu drzew bez zezwolenia na terenie przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem decyzja ostateczna o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za ten akt stanowiący naruszenie wymagań ochrony środowiska wydana została 30 czerwca 2003 r. a więc po upływie pięcioletniego terminu przedawnienia wydania decyzji określonego w art. 47l ust. 9 ustawy o ochronie przyrody.
Przyjęta w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi organu odwoławczego na skargę wykładnia art. 47l ust. 9 jest niezrozumiała. W rozdziale 5a ustawy o ochronie przyrody nie zawarto przepisów wprowadzających dwuetapowe orzekanie w rozpatrywanym tu przedmiocie polegające na wydaniu najpierw decyzji lub innego aktu zawierającego władcze rozstrzygnięcie właściwego organu administracji publicznej w sprawie "ustalenia naruszenia wymagań ochrony środowiska", a następnie decyzji orzekającej karę pieniężną za to naruszenie. Przeciwnie, jest to jedno postępowanie administracyjne, prowadzone z urzędu. Fakt stwierdzenia /ustalenia przez właściwy organ/ jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 47 ustawy o ochronie przyrody, które w art. 47l ust. 9 ustawodawca zbiorczo określił jako: "naruszenie wymagań ochrony środowiska" obligował organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, przy czym wydanie decyzji w tej sprawie ustawodawca ograniczył pięcioletnim terminem przedawnienia.
Przyjęcie wykładni odmiennej, polegającej na uznaniu, że rozpatrywany termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od dnia wydania, choćby nieostatecznej decyzji, z której wynikałoby, że w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia przedmiotowe określone w art. 47ł ustawy o ochronie przyrody, nie znajduje swojego uzasadnienia w wykładni językowej. Wbrew przekonaniu organu II instancji, dosłowne brzmienie i systematyka wyżej cytowanych przepisów wskazuje bowiem, że użyty w art. 47l ust. 9 zwrot: "naruszenie wymagań ochrony środowiska" stanowi zbiorcze określenie czynności, wymienionych szczegółowo w art. 47, za które ustawodawca przewidział karę pieniężną. Ustalenie zaś wysokości tej kary, powinno nastąpić po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu wyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla wymiaru kary, w decyzji która nie może być wydana po upływie 5 lat od samego faktu stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska.
W przeciwnym wypadku postępowanie mogłoby się toczyć przez wiele lat, sprawa krążyłaby miedzy instancjami /tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie/ a strona będąca potencjalnym adresatem obowiązku wynikającego z decyzji, trwałaby w niepewności przez okres wykraczający poza rozsądną miarę.
Reasumując, z powyższych powodów sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem terminu przedawnienia wydania decyzji określonego w art. 47l ust. 9 ustawy o ochronie przyrody. Upływ czasu wskazany w tym przepisie stanowił przyczynę przerwania biegu postępowania jurysdykcyjnego. W zaistniałej sytuacji, nie było możliwe wydanie, po upływie ustawowo określonego terminu, władczego rozstrzygnięcia ustalającego obowiązek prawny strony skarżącej bądź kogokolwiek innego. Należało zatem umorzyć to postępowanie z powodu bezprzedmiotowości wydania decyzji.
Rozważając rangę stwierdzonego naruszenia prawa sąd doszedł do wniosku, iż nie ma ono postaci rażącego /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, skoro jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu, który nie jest sformułowany w sposób dostatecznie precyzyjny. Przykładowo wskazać trzeba na treść art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. /Dz.U. nr 92 poz. 880/, który nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych stanowiąc: "Nie można wydać decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty, jeżeli od końca roku, w którym usunięto drzewa lub krzewy upłynęło 5 lat."
Z tego względu Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, lecz orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz co do kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 par. 2 tej samej ustawy.